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1、 hes subtted oXX patil ulfillment of the reuientfor the egre ofater o ngineeig论检察机关提起环境公益诉讼下由于历史的因素,检察制度一度陷入混乱。5年，随着“反右”斗争扩大化和“无产阶级文化大革命”,新生的中国民事行政检察制度遭受了消灭性打击,检察制度形同虚设。文革后来，1979年重新制定的中华人民共和国人民检察院组织法彻底废除了民事行政检察制度,取消了检察机关的民事、行政起诉权和参诉权。92年中华人民共和国民事诉讼法(试行)制定过程中,检察机关参与公益诉讼制度再次显露一线生机。试行法前后共有稿,前6稿都曾规定:人民检
2、察院有权代表国家提起或参与波及国家和人民重大利益的民事诉讼。但在第6稿审议过程中，有人提出“民事案件不同于刑事案件，在刑事案件中，检察院是公诉人。而在民事案件中，有原告，检察院又要代表原告,那就必须考虑原告告的有无根据?应不应当代表她或支持她起诉？这就要先审查一番。解决这些问题是很麻烦的,同步，也没有必要”,于是主张“检察院还是不参与民事案件的起诉为好”。最后,民事诉讼法删去了检察机关的起诉权和参诉权的规定。1年民事诉讼法沿袭了民事诉讼法(试行)的立法精神。从而导致了国内目前检察机关提起或参与民事诉讼、行政诉讼缺少法律根据的局面。 但是，1954年检察院组织法的规定,为我们重新赋予检察机关公益
3、诉讼起诉权和参诉权提供了珍贵的历史经验;而现行宪法第12条有关“人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，为我们重建检察公益诉讼制度奠定了宪法基本。(三)确立检察机关提起环境公益诉讼制度的实践基本 在如何构建国内的环境公益诉讼制度的问题上,不少学者主张借鉴美国的“公民诉讼”制度,赋予一般公民对危害环境公共利益的主体提起诉讼的起诉权。但是，公民诉讼制度在国内面临重大障碍：一方面，国内民事诉讼法第8条规定：原告必须是与本案有直接的利害关系的人，因此一般公民提起环境公益诉讼有直接的法律障碍。另一方面,由于公民诉讼有导致滥诉、导致讼累的危险,因此学术界对与否赋予公民公益诉权的问题上尚存在重大分歧。 在公
4、民诉讼陷入困境的状况下，国内检察机关已在实践中进行了某些有益的尝试。自196年以来,河南、山西、福建、山东、贵州、江苏、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份,作为国家利益和社会公共利益的维护者，在国有资产保护、公共环境利益的维护等方面提起了公益诉讼，并获得了良好的社会效果。其中,山东省乐陵市人民检察院对被告范某提起的民事环境公益诉讼，堪称典型。 月,山东省乐陵市人民检察院对范某提起了环境民事公益诉讼。乐陵市人民检察院诉称：被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源,导致环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定，祈求乐陵市人民法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。乐陵市人民法
5、院受理后，经审判支持了检察院的诉讼祈求，根据民法通则第5条、第73条、第34条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周边群众的阻碍，消除对社会存在的危险。 这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案,是近年来国内解决得比较好的一种环境公益诉讼案例。此后，其她省份也浮现了某些检察机关提起的环境公益诉讼案例。，四川省阆中市群发骨粉厂产生的烟尘、噪声污染环境严重，周边居民因长期受该厂侵害,多次到环保部门投诉。初，阆中市环保局在对该厂周边区域的空气质量进行监测后发现,其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检
6、察院向法院提起民事诉讼。法院审理后觉得,群发骨粉厂排放的污染物在一定限度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，检察院诉讼祈求应予支持。遂于月依法判决:阆中市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改善设备,直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值原则为止。 这些司法实践中浮现的检察机关提起环境公益诉讼的案例,虽然有关检察院在起诉时都不是打着环境公益诉讼的旗帜,而是以国家法律监督者的名义起诉的；虽然她们的起诉活动缺少明确的法律根据，而是走在合法与非法的边沿;虽然她们只是个案，没有形成燎原之势;但是,无论是在程序上还是在实体上，这些案例都与我们建立检察机关提起环境公益诉讼制度均有重要的借
7、鉴意义。这些案例的浮现还阐明，检察机关提起环境公益诉讼制度在国内法律实践中是现实需要的。国内立法机关应当审时度势，赋予检察机关环境公益诉权。三、检察机关提起环境公益诉讼的若干程序性问题 (一）检察机关提起环境公益诉讼的范畴 环境公益诉讼范畴，是指法院受理环境公益诉讼案件的界线,即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件。由于对环境公共利益的损害，既有一般民事主体所为,又有行政机关所为，因而各国环境公益诉讼皆既波及对民事主体的环境民事公益诉讼,又波及对行政主体的环境行政公益诉讼。笔者觉得，国内检察机关提起环境公益诉讼的范畴不适宜过窄,也应当涉及环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，否则将影响其在
8、保护环境方面的效果。 一方面，检察机关提起环境民事公益诉讼的范畴。考虑到中国目前的司法资源实际状况，检察机关提起环境民事公益诉讼的范畴不应当是无限的。具体来说，检察机关提起环境环境民事公益诉讼的范畴，应重要限于:行政机关根据“依法行政”原则不能直接予以有效干预，且又损害了或者也许损害环境公共利益的民事行为。由于，环境民事公益诉权和环境行政执法权都是为保护环境而设立的公权力，一旦过宽设立环境民事公益诉讼的范畴,将导致对同一损害行为检察机关可以起诉,行政机关也可以予以行政解决的职权重叠、资源挥霍的现象。 另一方面,检察机关提起环境行政公益诉讼的范畴。国内目前的行政诉讼理论对检察机关提起行政诉讼持否
9、认态度。行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或其她组织觉得行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权根据本法向人民法院提起诉讼。”第11条列举式规定了种可诉具体行政行为,第12条列举式规定了4种不得起诉的行政行为(其中涉及:行政法规、规章或行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令)。立法精神和理论界主流观点的态度觉得，只有其合法权益遭受具体行政行为侵犯的公民、法人、其她组织才可以提起行政诉讼,这事实上是只容许提起行政私益诉讼，不容许提起行政公益诉讼。笔者觉得，国内应当建立检察机关提起环境行政公益诉讼的制度，由于行政不作为是导致目前环境公共利益遭受损害的一种重要因素，并且始终没
10、有有效的控制途径。曾经一度炒得沸沸扬扬的“圆明园环保事件”就凸现了这一问题： 3月8日,人民日报第五版刊登文章披露:圆明园管理者正在实行一项“防渗漏工程”,往圆明园湖底铺设塑料膜。由于圆明园湖里有鱼，铺了防渗漏膜后，湖水无法循环自净，变脏变臭,鱼儿也许遭受生存危机,这将导致重大环境生态危机。此后，许多媒体纷纷跟进报道,事情逐渐升级为“圆明园环保事件”。3月2日，国家文物局表态，防渗漏工程没有合法性。3月31日，北京市环保局表达，防渗漏工程未通过环保审批。 但在整个事件进展过程中,通过法律途径解决问题似乎被排除在外，没有人提出要告工程实行者破坏世界文化遗产，也没有人提出要告环保局或者其她主管部门
11、监督不力。其实，“非不肯也,是不能也。”正如国家环保总局政策法规司法规到处长别涛所言，“谁能就圆明园事件提起环保行政公益诉讼,状告环保或其她主管部门行政不作为呢？诉讼法是有限制的。虽然我想代表国家环保总局当被告也当不上。”后经多方呼吁,4月1日，国家环保总局下达停工令，防渗漏工程才被正式叫停。18回忆圆明园环保事件，我们不无遗憾地发现:在行政机关怠于行使职权的状况下,作为世界文化遗产的圆明园的环境面临遭受严重破坏的危险，全北京、全中国乃至全人类的利益都将受到影响，但是却没有人提起行政诉讼由于，根据行政诉讼法的规定，没有任何一种人符合原告的条件。圆明园事件所折射出的，正是国内环保公益诉讼制度缺位
12、所带来的无奈。笔者觉得，我们应当突破老式行政诉讼的理论禁区,突破仅有受行政行为直接影响的行政相对人才可以成为行政诉讼原告的陈旧观念，在环境公共利益遭受严重损害而行政机关又不作为的状况下，赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的起诉权和参诉权。 (二)检察机关在环境公益诉讼中的法律地位 检察机关在环境公益诉讼中的法律地位,是事关检察机关提起环境公益诉讼制度可行性的问题,如果不能妥善解决，将直接影响检察机关提起环境公益诉讼的效果。 纵观世界各国的法律规定,大都赋予检察官公益案件起诉权和参诉权：在检察官行使起诉权的案件中,其法律地位就是当事人(或称主当事人、必要当事人)；在检察官行使参诉权的案件中，其法律
13、地位是辅助当事人(或称从当事人)。例如,法国民事诉讼法第421条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参与诉讼。于法律规定之情形,检察院代表社会。”在英国,但凡波及公共权力和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的,必须由检察长参与。英国检察长在此类诉讼中既也许是原告人,也也许是被告人；检察机关在诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上刊登评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审祈求的权力。在美国,国家环境政策、清洁空气法等多项环境法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼,或者参与诉讼以支持主管行政机关或者私人提出的祈求。 综上所述,检察机关参与民事诉讼后的法
14、律地位有两种状况：第一,检察官作为主当事人提起诉讼。所谓检察官作为主当事人，就是检察官直接成为环境公益诉讼的原告。在法国民事诉讼法上,在如下两类诉讼中，法律赋予检察官作为主当事人与个人一起进行诉讼或取代个人进行诉讼的资格:（a)法律有明文规定的情形;(b)但凡公共秩序受到危害的状况下,检察机关可以职权提起诉讼。鉴于此，笔者建议,在国内检察机关作为主当事人提起环境公益诉讼的制度建构方面，可明确规定如下几点:（1)检察机关作为主当事人，就是取代民事或行政诉讼原告的法律地位，享有民事或行政诉讼原告的权利,并履行相应的义务;(2)检察机关作为主当事人，既可以与受到环境公害损害的其她公民、法人、其她组织
15、一同起诉，此时检察机关是公共利益的代表,也可以在受损害的公民、法人、其她组织没有提起诉讼的状况下,单独依职权起诉。第二,检察官作为从当事人参与诉讼。所谓检察官作为从当事人，就是在检察机关觉得其参与诉讼有益处时,有权诉讼中提出意见,成为辅助当事人。英国、美国、法国的法律都规定了检察机关有参与公益诉讼，并在诉讼中提出意见的制度。法国民事诉讼法第24条规定:“检察院在对向其通报的案件中的法律合用问题提出意见,参与诉讼时,为从当事人。”法国检察机关作为从当事人参与诉讼重要由两种途径：一是检察机关自己觉得参与诉讼确有必要，规定法院向自己通报案情,然后向法院提出意见,成为诉讼的从当事人；二是根据法律规定，
16、对于波及重大公共利益的案件,法院有义务积极通报给检察机关，检察机关接到通报后就既有诉讼的法律问题刊登意见。法国的从当事人制度,在设计国内环境公益诉讼制度时值得借鉴。 (三)环境公益诉讼中的证明责任分派问题国内法律对环境污染损害补偿诉讼的证明责任分派有明确规定。环境侵害者承当责任,在实体法上有明确的法律根据 1。就其责任构成要件而言,国内民法学界已基本达到共识，其中“有关污染环境致害责任的归责原则,除少数学者主张应合用过错责任外,绝大多数学者都主张污染环境致害责任应合用无过错责任归责原则”。 0此外,最高人民法院有关民事诉讼证据的若干规定第4条规定：因环境污染引起的损害补偿诉讼,加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害成果之间不存在因果关系承当证明责任。因此,
