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1、美国海岸警卫队改革“深水”计划管理采购模式作者：罗纳德O洛克（海军事务、外交事务、国防及贸易部门专家）简介：“深水”这个词是海岸警卫队十几项采购计划的总称，这些采购计划的目的是更新海岸警卫队日益老化的具备深水能力的舰船和飞机，使海岸警卫队的武备现代化。2007年4月以前，海岸警卫队都是将这些采购计划合并在一起，作为一个综合采购计划来运作的，这个采购计划即“综合深水计划（Integrated Deepwater System(IDS) program）”，简称“深水”计划。现在的“深水”采购计划已经各自分离，采购的装备主要包括91艘新型武装快艇，124艘新型小艇以及247架新型或改装型飞机、直升
2、机以及无人航空器。海岸警卫队是国土安全部的一个组成部分，在2009财年预算申请案中为“深水”计划申请了9.904亿美元的预算。2009财年国土安全部拨款法案是2008的9月30日 H.R.2638/P.L.110-329的第四部分。H.R.2638/P.L.110-329是一项联合拨款法案，该法案在2009财年预算申请案中为“深水”计划提供的预算是10.34亿美元。2007年是“深水”采购计划的一个分水岭。许多观察家都对“综合深水计划”提出了强烈的批评，认为该采购计划使用单一化的管理和执行方式是错误的。众议院和参议院委员会就这个计划举行了多次监督听证会。国会为了以不同的方式重组或者改革该计划制
3、定了多个法案。海岸警卫队和工业部门的官员都承认，该计划在管理和执行上都存在一定的问题，但是都希望这个计划不受到不必要的干扰。为此，海岸警卫队实施了一系列改革行动，大幅改变海岸警卫队进行“深水”计划采购的方式，这种改革还扩展到了海岸警卫队其它的采购计划上。2008年6月，政府审计局一份有关“深水”采购计划的报告指出：“海岸警卫队领导层正在积极努力，改变深水计划的管理和采购方式，以取得更好的效果，尽管改变这一切具有很大的困难。”国会可能的监督包括但没有必要局限于：海岸警卫队“深水”采购计划的管理；具体“深水”采购计划的状态；所谓的“旋转门”问题。背景（一）“深水”任务海岸警卫队要在“深水”环境中执
4、行多种不同的任务。所谓“深水”环境，指的是距离海岸50英里范围内的濒海水域。海岸警卫队在“深水”环境中要执行的任务包括：搜索和营救、毒品拦截、外国非法移民拦截、渔业执法、海上污染执法、驳运区域执法（比如说海上货物运输）、北方水域国际冰区巡逻（International Ice Patrol）、进入美国港口的外国船只的检查、海外海上拦截行动、海外港口安保和防卫、海外和平时期军事行动、与美国海军合作的一般防御行动。此外，海岸警卫队也可能参与近岸的作战行动。（二）“深水”采购计划的起源20世纪90年代末，海岸警卫队制定了“深水”采购计划。当时，海岸警卫队提出，它大部分能够在“深水”环境中执行任务的装
5、备将在数年之内达到服役年限。当时，海岸警卫队拥有的此类装备包括：93艘老旧的巡逻船和巡逻艇，207架老旧的飞机。这些舰船和飞机不仅要配备大量的人员，操作和维护起来越来越费钱，而且技术上逐渐落后，已经很难适应当时的“深水”任务。（三）“深水”采购计划的构成12007年以前构成2007年之前，海岸警卫队都以是一个单一的采购计划来运作“深水”装备采购的。当时海岸警卫队使用了一个私营部门首席系统整合者（LSI）负责“深水”计划。A“系统的系统”采购。海岸警卫队开始的时候，并不是以一系列单独的采购计划来取代其能够在“深水”环境中执行任务的装备的，而是以一个综合的、“系统的系统”的采购计划来运作。这个计划
6、主要的内容是更新/改进海岸警卫队的巡逻船、巡逻艇、飞机以及相关的C4ISR系统。海岸警卫队认为，采用“系统的系统”这样的运作方式，可以使“深水”装备的采购实现最优化，即最佳的效费比，而不是在单独的“深水”平台和系统层次上的次优化。B私营部门首席系统整合者（LSI）。为了执行这种“系统的系统”采购策略，海岸警卫队一开始就决定使用一个私营部门首席系统整合者。这是一个工业部实体，负责设计、建造和整合各个单元，以最低的耗费来满足海岸警卫队对“深水”装备的需求。海岸警卫队之所以会选择私营部门的首席系统整合者，主要是因为，海岸警卫队认为，“深水”计划的规模和复杂程度已经超出了海岸警卫队工作团队的系统整合能
7、力。海岸警卫队负责系统整合的团队规模是比较小的。C基于性能的采购。海岸警卫队一开始是基于性能进行“深水”计划的采购的，这意味着海岸警卫队为项目设定性能需求，赋予私营部门首席系统整合者确定怎样组合“深水”系统各种)单元的自由，以满足海岸警卫队提出的性能需求。d.海岸警卫队为了选择深水”计划私营部门首席整合者，曾组织了一次招标。2002年6月25日，三个工作小组参与了竞标，海岸警卫队最终选择了“综合海岸警卫队系统（Integrated Coast Guard Systems (ICGS)）”小组，这是由洛克希德马丁公司和诺思罗普格鲁曼舰船系统公司（Northrop Grumman Ship Sys
8、tems (NGSS)）联合组成的一个工业小组。“综合海岸警卫队系统”小组获得了一份有关“深水”计划合同。这份合同交付日期不确定、数量不确定。这份合同有两个部分，一是5年期的基础项目，这些项目将于2007年6月结束，一是5个潜在项目，时间为5年。2006年5月19日，海岸警卫队声称，它正授予“综合海岸警卫队系统”小组一份为期43个月的潜在项目合同，这反应出“综合海岸警卫队系统”小组具有较好表现。根据这份另外的项目合同，合同期已经被延长到了2011年1月。22007年以来修改过的构成2007年，海岸警卫队综合“深水”计划的管理和执行方式受到了许多观察家的强烈批评。为此，海岸警卫队实施了一系列改革
9、行动，大幅改变海岸警卫队“深水”计划采购的方式，同时还将这些改革措施推展到海岸警卫队其它的采购计划上。在这次改革中，海岸警卫队停止了“深水”计划单独的、基于性能的、系统的系统的、使用一个私营部门首席系统整合者来实施“深水”采购的运作模式，代之以个体采购项目集合的方式来进行“深水”计划的采购，海岸警卫队在这种新的采购模式中扮演每个项目系统整合者的领导角色。A个体计划。尽管现在“深水”采购计划的预算案，仍然冠以通用的“综合深水计划”的名字，海岸警卫队现在实施“深水”采购计划的方式已经改变了。现在海岸警卫队使用的是个体计划的方式，而不是以前单独的、综合计划的方式（个体计划是其中的一部分）。海岸警卫队
10、声称，它现仍然使用一种系统模式来优化其采购，这包括“深水”采购计划，但是现在优化的各个系统是完整的个体，而非原来“综合深水计划”下的一个子项目。B海岸警卫队成为一个系统整合者。2007年4月，海岸警卫队宣布，它将担负起海岸警卫队所有“深水”装备（海岸警卫队其它的主要采购计划也一样）的系统整合者的领导角色。海岸警卫队现正逐步脱离对“综合海岸警卫队系统”小组的依赖，这一机构是原来负责“深水”计划的私营部门首席系统整合者，海岸警卫队自身逐步担负起了系统整合的职能。为了支持这种转变，海岸警卫队正在加强其建制内系统整合能力。C基于定义的采购。海岸警卫队已经决定改换采购策略，不再使用基于性能的采购，现在强
11、调使用各种“深水”装备需要具备的能力更为具体的说明。海岸警卫队称，尽管这种新策略，也需要设定更为详细的性能指标，但是它不意味着，海岸警卫队的采购会和国防部的采购计划一样，使用精密而详细的规格，比如说军用规格（MilSpec）系统。海岸警卫队把它的新采购策略称为“基于定义的采购”。海岸警卫队已经指出，授权“综合海岸警卫队系统”小组的为期43个月的合同，还在实施当中，用于完成一些“深水”装备采购。海岸警卫队指出，根据这个合同的条款，基于性能采购的时间不会超过18个月，之后就会停止这样的工作模式。截止2007年7月1日，只有3个“深水”采购项目还与“综合海岸警卫队系统”小组有关，他们分别是国家安全巡
12、防舰（NSC）、海上巡逻飞机（MPA）以及C4ISR整合。海岸警卫队称，截止2008年4月底，它建制内的采购和项目管理人员达到946人。海岸警卫队的目标是将这个数字提高到约1000人。海岸警卫队称，尽管人数已经较多，但是还是缺乏合同专业人员以及其它的采购和项目管理人员。海岸警卫队称它希望可以通过招募新人员，加强训练来弥补这一缺口，这一问题有望在24个月内得以解决，当然，这也要看预算情况和招募情况。海岸警卫队称它将继续使用来自于第三方的独立的服务与支援，包括海军在内。该军种指出，它的项目管理人员由多种人员组成，其中包括军职和文职海岸警卫队成员、其它政府机构人员以及支援承包商人员（比如说美国船舶局
13、the American Bureau of Shipping ABS）。这些支援承包商在直接为海岸警卫队指导的政府项目管理任务服务的时候，将经过招标，并严格遵守联邦采购法则（Federal Acquisition Regulations）。（四）“深水”计划准备采购的装备12006年采购计划基线表格1显示的是，根据2006年11月的“深水”采购计划基线（Deepwater Acquisition Program Baseline (APB)），海岸警卫队计划采购的“深水”装备，以及这些装备的预估采购费用（以当年美元币值计）。如表格中所示，海岸警卫队估计，这些装备的总体采购费用是242.3亿美
14、元。这些装备的采购预算计划将于2025财年完成，建造计划将于2027年完成。表格1.“深水”计划准备要采购的装备（单位：当年的百万美元计）尽管表格中1显示，海岸警卫队要采购46艘A级快速反应艇和12艘B级快速反应艇，但在海岸警卫队的建议征求书（Request for Proposals (RFP)）中，B级快速反应艇可能要建造34艘（如果需要，将会把A级快速反应艇的数量减少到24艘）。海岸警卫队还宣称，如果B级快速反应艇可以完全满足快速反应艇计划的设计需求，那么所以58艘快速反应艇都将采用B级艇的设计。22008年可选方案分析 (AA).2007年9月到2008年2月间，海岸警卫队就“深水”计
15、划要采购的装备组合进行了一次再评估，这次评估被叫做可选方案分析（AA）。这次评估考察了国家安全巡防舰、离岸巡逻船、快速反应艇、海上巡逻飞机以及垂直起飞无人机的可选平台。这次评估给海岸警卫队提出了有关“深水”装备组合的可选方案的一系列建议，并总结道：除了装备组合外，海岸警卫队在基础设施预算和发展进度方面，也存在问题，需要重视。海岸警卫队指出，这次评估总体上肯定了海岸警卫队“深水”装备采购计划的策略，包括继续进行国家安全巡防舰和海上巡逻飞机的采购，以及离岸巡逻船和快速反应艇的采购。这次评估建议的变化在表格1中体现出来，主要是空中装备和水面装备组合的一些变化。（五）“深水”装备交付“深水”装备的交付
16、和其它重要事件如下：12008年8月4日，海岸警卫队第一艘国家安全巡防舰开始服役。2008年7月26日，第二艘国家安全巡防舰正式命名，这艘舰计划于2009年开始海试。22008年2月29日，第一架任务化HC-130J型飞机交付海岸警卫队，截止2008年5月12日，总共有3架该型飞机交付。2008年8月29日，海岸警卫队与“综合海岸警卫队系统”小组签署一份任务化第四架HC-130J飞机的合同。估计任务化第四架飞机完成的日期是在2010财年的第一季度。32008年3月10日，海岸警卫队接收第一架HC-144A型飞机，截止2008年7月，总共接收了5架该型飞机。另外还有3架飞机依照合同要求，进行作业，预计在2009年2月交付海岸警卫队。4海岸警卫队于2006年3月开始了MH-60T型飞机的转换工作，于2007年12月结束。这个项目于2008年3月进
