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1、全国土地整治规划解读之一绘就土地整治五年蓝图 郑治文编者按:今天，我们迎来了第22个全国土地日，今年土地日的宣传主题是“建设高标准基本农田，保障国家粮食安全”。高标准基本农田建设工作主要依托土地整治平台实施，“十二五”期间再建成4亿亩高标准基本农田既是切实坚持和完善最严格的耕地保护制度的有效途径，也是加快转变经济发展方式的重大举措。高标准基本农田建设的基本依据就是全国土地整治规划(20112015年)，本期从背景意义、基本原则、重点任务和突出特点等方面深入解读规划，谨供参考交流。 全国土地整治规划(20112015年)(以T简称规划)的颁布实施，正式拉开了新一轮土地整治的大幕。规划立足全局，统
2、筹兼顾，在我国经济社会发生深刻变革、土地整治内涵外延发生深刻变化的背景T编制完成，充分体现了中央关于积极稳妥推进土地整治的精神，顺应了经济社会科学发展的要求。 站在新起点 规划的背景和意义 规划编制既是我国社会发展阶段和资源条件的客观要求，也是进一步发挥规划统筹各项土地整治活动综合效益的主观愿望 社会发展阶段和我国资源条件需要实施土地整治战略。目前我国正处于工业化、城镇化和农业现代化同步加快推进阶段，加上土地资源禀赋条件相对较差，水土资源分布不均衡，土地退化严重，自然灾害频发等限制条件，使土地供需矛盾日益加剧。近年来，各级国土资源管理部门依据土地利用总体规划和土地整治规划，大力推进农村土地整治
3、工作，取得了显著的经济、社会和生态效益。实践证明，土地整治已经成为坚守耕地红线和促进节约集约用地的有效手段，成为推动农业现代化和新农村建设的重要平台，成为促进区域协调和城乡统筹发展的有力抓手。 上一轮规划编制实施取得积极成效。2001年，第一轮全国土地开发整理规划(20012010年)编制实施以来，国土资源部积极发挥规划统筹作用，主动与城乡建设、产业发展、生态建设、新农村建设等规划有机结合，科学合理布局生产、生活、生态用地。通过大力推进土地整治，建设高产稳产基本农田2亿多亩，新增耕地4200多万亩，经整治的耕地亩均产量提高10%20%;农业生产条件明显改善，机械化耕作水平、排灌能力和抵御自然灾
4、害的能力显著提高，为国家粮食连年增产奠定了坚实基础。农村散乱、废弃、闲置、低效利用的建设用地得到合理利用，土地利用布局得以优化，城乡发展空间得以拓展，农村基础设施和公共服务设施得以完善。在一些老、少、边、穷地区，土地整治在推进扶贫开发、农民增收和社会稳定等方面发挥了重要作用。此外，还有效改善了土地生态环境，促进了生态文明建设。 党中央、国务院对土地整治工作提出了新要求。“十二五”规划指出，必须将合理开发、节约利用资源放到国家发展全局的重要战略地位。我们要清醒地认识到，我国人多地少的基本国情没有改变，土地供需关系紧张的基本格局没有改变，土地利用面临的问题仍十分突出。中央经济工作会议明确指出，要着
5、力加强农村基础设施建设，着力提高耕地质量，加快中低产田改造，大规模建设旱涝保收的高标准基本农田。土地整治已经上升为国家层面的战略部署，当前和今后一个时期，在全国范围大力推进土地整治的条件已经具备。 基础工作扎实推进，具备了编制实施规划的坚实基础。国土资源部大力加强土地整治制度建设，从调查评价、规划、建设、保护、监管以及资金使用等方面，逐步完善管理制度和体制机制，先后颁布了土地开发整理规划编制规程、土地开发整理项目规划设计规范、土地开发整理工程建设标准以及农用地分等规程等技术规范，推进土地整治工作走上法制化、制度化、规范化轨道。同时，不断强化土地整治基础工作，完成了全国第二次土地调查和全国农用地
6、(耕地)分等定级，开展了全国多目标区域地球化学调查，部署开展农村土地所有权登记发证工作，并依托土地利用“一张图”工程建立了土地整治监管平台，为全面加强耕地数量、质量管理和动态监管奠定了坚实基础。在这种情况T，亟须开展土地整治规划的编制工作，有效发挥规划统筹各项土地整治活动的综合效益。 实现新跨越 规划的目标和任务 规划重点对高标准基本农田建设和农村建设用地、城镇工矿建设用地整治进行了部署安排，突出强调加强耕地质量建设 规划的主要目标任务包括三方面:以落实补充耕地任务为目标的农用地整治，以提高耕地质量为目标的高标准基本农田建设，以促进新农村建设为目标和城乡统筹发展为目标的农村建设用地和旧城镇、旧
7、工矿及城中村改造。规划的具体内容主要包括以T几方面: 指导思想和基本原则。围绕深入贯彻落实科学发展主题和加快转变经济发展方式为主线，以保障国家粮食安全为首要目标，以推进新农村建设和统筹城乡发展为根本要求，加快推进农村土地整理复垦，着力加强耕地质量建设，建设旱涝保收高标准基本农田，积极开展城镇工矿建设用地整治，建立健全长效机制，全面提高土地整治工作水平，以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。规划提出，土地整治要坚持以T基本原则:坚持促进“三农”发展，统筹推进田、水、路、林、村综合整治，促进农民增收、农业增效、农村发展;坚持统筹城乡发展，规范推进农村建设用地整治，优化城乡用地结构和布局，加强农村
8、基础设施建设和公共服务，促进城乡一体化发展;坚持维护农民合法权益，切实做到整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意;坚持土地整治与生态保护相统一，在积极补充耕地数量的同时，更加注重提高耕地质量和改善农业生态环境，充分发挥土地整治的经济、社会和生态效益;坚持因地制宜、量力而行，立足地方经济社会发展实际，统筹安排，循序渐进地开展土地整治。 主要目标。规划按照全面建设小康社会的总体要求，根据“十二五”规划和全国土地利用总体规划纲要(20062020年)，提出规划期间土地整治的5项目标。 其一，从保障国家粮食安全出发，综合考虑农用地整治补充耕地面积潜力、农业生产技术进步和未来资金投入等条件，以及
9、土地整治重大工程与示范建设带动等因素，确定到2015年基本农田整治规模为2666.7万公顷(4亿亩)，农用地整治补充耕地72万公顷(1080万亩)，宜耕未利用开发补充耕地59.7万公顷(895万亩)。通过全面分析耕地整治后提高等级潜力，结合农用地分等定级成果，并考虑规划方案实施的可行性，确定到2015年经整治后耕地等级提高1个等，即粮食亩产增加100公斤以上。 其二，从促进新农村建设和提高农村土地利用效率出发，根据农村建设用地整治潜力，确定到2015年整治农村建设用地规模为30万公顷(450万亩)，重点加强散乱、废弃、闲置和低效利用的农村建设用地整治，优化农村建设用地布局。 其三，从挖掘城镇和
10、工矿用地潜力、促进节约集约用地出发，综合考虑城镇“三旧”(旧城镇、旧厂矿、旧村庄)改造潜力和城镇土地利用效率状况，结合资金保障程度等因素，确定到2015年通过城镇建设用地整治，促进单位国内生产总值建设用地降低30%。 其四，从促进土地合理利用和改善生态环境出发，与土地复垦条例相衔接，综合考虑工矿废弃地复垦潜力、年度自然灾害损毁土地规模、重点煤炭基地土地复垦重大工程和资金保障程度等方面，确定到2015年损毁土地复垦补充耕地规模为28.3万公顷(425万亩)。全面复垦生产建设活动新损毁土地，历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上，及时复垦自然灾害损毁土地。 其五，从增强土地整治实际操作的有效性出发，
11、使土地整治工作机制更加健全，制度规范更加完善，科技支撑更加有力，公众参与更加充分，监督管理更加有效。 重点任务。以落实补充耕地任务为目标的农用地整治。适度开发宜耕后备土地，强化新增耕地质量建设和管理。同时，合理引导农业结构调整，加强低效园、林地整治，推进草地综合整治。在深入开展宜耕后备土地开发潜力调查评价的基础上，科学划定了东部沿海滩涂区等9个土地开发重点区域，组织实施宜耕后备土地开发重大工程。 以提高耕地质量为目标的高标准基本农田建设。一是大规模建设旱涝保收高标准基本农田，加强基本农田集中区建设和管理，优化基本农田多功能布局。二是大力加强农田基础设施、农田防护与生态环境保持工程建设，积极开展
12、坡耕地整治、特色农产品原产地土地整治等，切实加强耕地质量建设。三是结合粮食主产区情况、基本农田状况、资金保障能力、工作基础等，以县为单位划定了华北平原区等10个农用地整治重点区域，组织实施粮食主产区基本农田整治工程和西部生态建设地区农田整治工程。四是以示范建设构筑全域整治新机制，集中资金、突出重点，在继续实施116个基本农田保护示范区建设的基础上，着力打造500个高标准基本农田建设示范县，同时继续推进示范省建设。 以促进新农村建设为目标和城乡统筹发展为目标的农村建设用地整治和旧城镇、旧工矿及城中村改造。一是统筹规划乡村土地利用，优化农村建设用地布局，加强乡村景观特色保护。二是稳妥推进村庄土地整
13、治，加强散乱、废弃、闲置、低效利用农村建设用地整治，加强基础设施与公共服务设施配套建设，推进新型农村社区建设。三是严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，严格控制增减挂钩规模与范围，确保土地收益全部返还农村，严格试点监督管理。四是积极开展旧城镇改造，强化城镇改造的规划控制，鼓励有条件的地区开展旧城镇改造，强化配套设施与节地建设，加强历史文化保护。五是充分挖掘现有工矿用地潜力，促进改造区产业更新升级，引导工业集聚发展。六是稳步推进“城中村”改造，加强土地权属管理，切实改善人居环境。 以促进土地合理利用和改善生态环境为目标的土地复垦。一是加大历史遗留损毁土地复垦力度，全面实施生产建设活动新损毁土地复垦，
14、完善土地复垦质量控制，严格土地复垦工作监管，组织实施土地复垦重大工程。二是及时开展自然灾害损毁土地复垦。加大灾毁土地复垦力度，加强地质灾害易发区损毁土地复垦，推进土地生态环境整治示范工程建设。三是在全面调查的基础上，以县为单位划定10个土地复垦重点区域，组织实施3项土地复垦重大工程。 保障措施。加强规划实施的组织领导，健全土地整治规划体系，严格实施土地整治规划。加强规划实施的公众参与，改进规划工作方式，切实维护土地权益，推行信息公开制度。加强土地整治计划管理，严格土地整治资金管理，建立健全土地整治工程项目实施监管体系。同时，建立农田整治的经济激励机制，探索促进旧城镇、旧厂矿、旧村庄改造的政策机
15、制，探索土地复垦激励机制。加强基础和能力建设，加快土地整治法制建设步伐，健全土地整治技术标准体系，推进土地整治规划管理信息化建设。 聚焦新问题 规划的主要特点 本轮规划在内容上突出基本农田建设，在实施方式上突出全域推进，在保障措施上突出机制创新 在内容上突出基本农田建设。本轮规划在指导思想、基本原则、目标任务和布局等章节安排上，突出强调了基本农田建设和建设用地整治的重要性。确定“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田的约束性指标，是一项必须完成的硬任务，并设置了一系列实施抓手，围绕建立基本农田集中投入制度，提出继续实施116个基本农田保护示范区建设，重点加强500个高标准基本农田建设示
16、范县建设，积极实施土地整治重大工程，新建5000处万亩连片的高标准基本农田保护示范区，全面保障高标准基本农田建设任务的落实。 在实施方式上突出全域推进。规划在总结土地整治工作经验的基础上，突出强调全域规划、全域设计、综合整治的全域土地整治推进模式。一是在区域尺度上，统筹区域土地整治，提出不同区域土地整治方向、措施和模式;二是在市县域尺度上，以耕地面积增加、质量提高，建设用地总量减少，农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，统筹安排农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦和未利用地开发等各类土地整治活动;三是与涉及土地整治活动的相关规划进行衔接，确保规划的有效实施。同时，规划明确提出示范建设是全域土地整治推进模式的重要实施方式。 在保障
