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1、建立矿山环境管理制度的建议朱耀琪现在的矿产资源法对矿山环境保护重视不够，这与党中央、国务院提出的科学发展观、 循环经济的要求不相协调，有必要在新“矿法”中大大充实矿产开发的环境保护内容。现就 新“矿法”建立矿山环境保护管理制度提出如下建议。一、建立矿山环境保护管理制度的基本原则： 矿山环境保护管理制度是国家环境保护和矿产资源保护方针、政策在矿产资源法上 的具体体现，是实施矿山环境保护监督管理工作的指导规范。基本原则为：1、“矿山环境保护与矿产资源开发相协调”的原则 矿产资源开发和利用是我国经济、社会发展的基本条件之一。长期以来，我国矿产资源 开发基本上走的是一条以浪费资源和牺牲生态环境为代价的
2、粗放式的发展路子，加之对矿产 资源的需求量大、开发强度大，因此，产生了一系列矿山环境问题，直接影响我国经济、社 会的可持续发展。为了使矿产资源得以永续利用并有一个良好的生态环境，必需坚持“矿山 环境保护与矿产资源开发相协调”的原则。2、“预防为主，防治结合”的原则实践证明，实施“预防为主，防治结合”的矿产资源开发方针，可以将大量的矿山环境 污染和破坏消除于矿山生产过程中；而对于不可避免的环境污染和破坏，则可在开发过程中， 及时加以恢复和治理，还可大大降低矿山环境的治理成本。3、“发展循环经济，建设绿色矿山”的原则循环经济是 20世纪末发展起来的新思想、新理论，并越来越为国际社会所接受。传统 经
3、济遵循的是“资源消耗生产使用产品污染排放”资源利用模式，资源只是粗放式经营 和一次性利用，这种高产量、高消耗、高废弃的资源利用方式造成了资源严重浪费及自然环 境的恶性破坏。而循环经济实施的是“减量化（Reduce）、资源化（Reuse）、再循环（Recycle）” （简称 3R 原则）资源循环利用模式，即运用生态学规律把经济循环形成“资源消耗生产使 用产品再生资源”反馈式流程，达到“低开采、高利用、低排放”的资源利用方式，这就 大大提高了资源利用率，最大限度地减少了污染物排放，并建立起上、下游企业产品进行资 源利用的共生链，实现废物的综合利用和产品的清洁生产，从而实现资源开发利用与生态环 境相
4、和谐。就“发展循环经济，建设绿色矿山”而言，一方面，矿山企业要摆脱低效、高耗、重污 染传统生产方式，同时，矸石与尾矿、矿井水及受损的矿地等，都存在可观的经济价值，具 有提高资源利用率的巨大潜力。很显然，矿业产业链每延伸一步，就增加了矿产资源加工转 化所带来的附加值，并会相应减少“三废”排放。目前，我国矿产资源的综合回收率平均不 超过 50%，综合利用率仅为 20%，这说明矿产资源的二次利用潜力巨大，积极推进矿业的 循环经济模式，大力建设绿色矿山，已经成为当务之急。二、矿山环境管理制度的基本内容1、矿山环境保护规划制度 矿山环境保护规划对矿山环境影响具有“全局性、长期性、累积性”的特征。编制规划
5、 的目的是科学地调控矿产资源开发活动，减少环境污染和生态破坏，从而达到保护矿产资源 和矿山环境的目的。矿山环境保护规划由全国矿山环境保护规划、省（地、市、县）级矿山环境保护规划和 矿山企业环境保护规划所构成。矿山环境保护规划的基本原则是：坚持“保护中开发，开发中保护，资源开发与环境保 护相统一”；“预防为主，防治结合”；“谁污染谁治理，谁开发谁保护，谁破坏谁恢复”；“全 面规划，合理布局，突出重点，因地制宜”；“依靠科技进步”等项原则。要编制和实施矿山环境保护规划需要有相应的组织机构、规划编制程序和实施办法。矿 山环境保护规划按自上而下的程序编制，各级的规划必须符合国家级规划的总体方向和要 求
6、。（二）矿山环境影响评价制度 国家法律、法规明确要求：无论是可能给环境带来重要影响的建设或开发项目，还是对 环境有影响的区域规划和专项规划都要进行环境影响评价，提交环境影响报告书。区域规划 和建设项目的环境影响评价的程序和要求基本上一致，只是区域规划的环境影响评价要求较 为宏观，而建设项目的环境影响评价更细、更具体。现仅以矿山建设项目的环境影响评价为例说明评价的基本要求：首先在矿山建设项目规 划阶段就要对项目区和毗邻影响区进行环境影响的调查、预测和评价，查明其对矿山建设项 目的选址、对周围环境产生的影响程度，据此提出避免或最大限度地减轻其不良影响的措施。 报告书只有经过主管部门的审查批准后，才
7、能进行开发和建设。它是一项决定矿山建设项目 能否进行的具有强制性的法律措施。该制度体现了环境“以预防为主”的指导方针。矿山环境影响评价报告书一般包括4方面的内容：矿山开发前的环境状况；矿山开 采技术、方法、规模、环境保护方法和计划；矿业活动可能造成的环境影响，哪些是可以 避免的，需采取何种方法减缓；防止环境污染、生态破坏、地质灾害的措施、方法、技术、 技术设备、设施。要求申请人提出最佳方案并采取切实有效的防治措施。矿山环境影响评价管理工作的实践证明，有以下问题需注意：实行分层次评价 通常对大、中型矿业项目或位于环境敏感区的矿业项目，要求进行正式的环境影响评价； 对于小矿山或对环境影响不大的矿业
8、活动，采用填写环境影响评价表的办法就可以了。颁布矿业项目环境影响评价报告指南 因为矿业项目的环境影响评价涉及的内容十分广泛，需颁布矿业项目的环境影响评价指 南，提出各类项目开展环境影响评价的主要内容和具体要求，使评价工作有所遵循。执行矿业项目环境影响评价制度需要部门间的协调 我国目前实行的是环境保护主管部门审查建设项目的环境影响评价制度。由于矿业项目 与矿产资源开发与保护、地质环境、土地利用与复垦等监督管理工作密不可分，而这部分职 能又属于国土资源主管部门，所以，矿业项目的环境影响评价工作缺少国土资源主管部门的 参与，难以推进。目前许多省的地方立法，均将矿业项目的地质环境影响评价，列为国土资
9、源主管部门的行政职能，并负责征收矿山地质环境恢复和土地复垦保证金。如果相关的行政 主管部门的行政职能不加以协调，矿山企业就无所适从。公众参与是环境影响评价制度的重要组成 矿业项目不仅对自然环境产生影响和破坏，而且也给公众带来直接的影响，吸收公众参 与会取得更好的管理效果。（三）环境要素许可证制度 我国的环境保护法规对各种污染物的排放制定了排放标准，不得超过标准向环境排放； 同时明确要求对环境有重要影响的矿产开发项目在建设前，应经行政主管部门批准领取矿山 环境要素许可证，实施三同时制度。建立矿山环境要素许可证制度，对于加强矿山污染控制，有效减少“三废”排放和污染 具有重要意义，同时也是环境执法必
10、不可少的依据。（四）建立矿山环境监测及预测预报制度进行矿山环境监测及预测预报是搞好矿山环境保护工作的重要措施，也是实施“环境要 素许可证制度”相配套的制度。目前，国有矿山企业均设有环境保护机构，但大多数只负责“三废”的监测和监督管理。 而“三废”污染及其达标排放与治理，仅是矿山环境问题的一个方面，矿山还存在大量的滑 坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降、水土流失、沙漠化、水资源大幅度减少与枯竭、 海水入侵等地质环境问题或灾害。为此必须扩大监测、预测、预报的内容和地域范围，建立 全方位的环境监测标准，确立适当的监测技术和有关的监测制度，以便掌握矿山环境的各种 动态数据，及时采取有效的防治措施。还
11、要在重点矿山开发区建立区域性矿山环境监测站 （网），并纳入区域环境监测系统。同时，还要在全国范围内形成一个比较完整的矿山环境 监测网络。对于小型矿山也是设立专人，负责矿山环境工作。（五）矿山环境恢复和土地复垦保证金制度 许多国家都按照“污染者付费原则”，要求各种新、老矿业项目采取矿山环境恢复和土 地复垦措施。在一些发达国家普遍建立了保证金制度，以确保采矿权人能履行矿山环境恢复 和土地复垦的义务。各国通过大量实践，实施矿山环境恢复和土地复垦保证金制度有下列几点主要经验：矿山环境恢复和土地复垦是矿山环境管理工作的重要环节。一般而言，矿山环境恢复 和土地复垦的核心内容是恢复原有土地用途或获准建立新的
12、土地用途，同时也包含对环境要 素的恢复。另外，从矿山环境恢复和土地复垦的实践看，出现了边开采边恢复（即渐近式复 垦）的趋势，使得矿山环境恢复和土地复垦逐渐成为采矿经营期间环境管理内容的之一。据 初步估算，采取“渐近式复垦措施所需资金仅为闭坑后集中复垦（达到同样环境治理效果） 所需资金的 1/3。制定矿山环境恢复和土地复垦计划是实施政府监督管理的基础。矿业项目申请者提交 的矿山环境恢复和土地复垦计划，只有在报政府主管部门审批后才能执行。而且，批准后的 计划，就是矿业项目申请者必需执行的环境恢复和土地复垦计划，也就是政府主管部门检查 其计划执行情况的依据。实施保证金制度是确保采矿权人履行矿山环境恢
13、复和土地复垦义务的重要手段。保证 金制度的实质是采矿权人为履行矿山环境恢复和土地复垦义务，按政府规定的数量和时间提 交保证金。如果不采取经济制约机制，采矿权人就很难在其获得经济利益的同时，来主动治 理被其破坏的环境。如果采矿权人按规定履行了矿山环境恢复和土地复垦义务，政府将退还 该保证金，否则政府可动用这笔资金进行矿山环境恢复和土地复垦。当发生矿权转让时，只 有政府主管部门颁发证明，并且恢复义务已由提交相同保证金的受让方承担时，才能免除转 让者的恢复义务。我国还未全面实施保证金制度，但在部分省区作了有益的探索，并在山东 浙江、江苏、湖南、湖北等省的地方法规中确立了矿山环境恢复和土地复垦保证金制
14、度。废弃矿山的矿山环境恢复和土地复垦是各国政府的一项十分棘手的工作，为了解决这一 问题各国都采取了一系列法律、经济手段。如美国采取建立“废弃矿山恢复基金”的办法； 日本对废弃矿山采取治理费用由政府承担的办法；英国由中央政府提供“废弃土地补助金” 的办法。我国的废弃矿山的环境恢复和土地复垦工作更为棘手。目前我国矿地的土地复垦率 才达到 10%，而且恢复的标准较低。造成这一状况有着复杂的历史原因。我国长期实施的 是计划经济，对矿山的环境保护工作重视不够；矿山以国有矿山为主体，矿山的环境恢复和 土地复垦资金未纳入生产成本，矿山利润全部上交国家财政；改革开放后，曾一度在当时“有 水快流”错误方针政策的
15、指引下，小矿山大量涌现，进行掠夺式开采，使矿山环境受到严重 破坏；我国大规模的采矿活动可以追溯到唐朝，早期的矿产开采形成的矿山环境破坏问题已 难以找到责任人。所以，只能依据具体的国情实施不同资金渠道的矿山环境恢复和土地复垦 计划。借鉴国外的经验，古代和旧中国遗留下来的废弃矿山；新中国在计划经济阶段开采的 矿山；已无法寻找到原矿主的废弃矿山等遗留的矿山环境恢复和土地复垦欠账均建议通过建 立“废弃及老矿山环境治理基金”解决。对于至今仍在生产的老矿山，此项基金也要承担 1986年 10 月矿产资源法颁布前，开采遗留下来的矿山环境治理费用。1986 年10 月矿 产资源法颁布后，矿山开采造成的环境恢复
16、和土地复垦义务应全部由矿山企业承担，并提 交矿山环境恢复与土地复垦保证金。“废弃及老矿山环境治理基金”的资金来源建议由以下几个资金渠道组成。一是以中央 和地方政府财政资金为主渠道，包括中央和地方政府征收的资源税、资源补偿费、耕地占用 费、矿山超标排污费、水土保持费等税费中提取一定的比例；二是依据矿山企业生产矿产品 的数量和质量或销售收入，从量或按收入一定比例收取“环境补偿金；三是社会捐助和国 际资助资金。由上述三方面资金形成“废弃及老矿山环境治理基金”。此项基金为公益性质， 不具有盈利的属性，专项用于解决历史遗留的废弃及老矿山环境恢复及土地复垦。我国的云 南、江苏、福建、广西、山东、陕西等省曾以生态环境补偿费的名义，从上世纪 80 年代开 始向矿山企业按矿产品销售量征收费用，但可惜的是这笔费用并未用于矿山环境治理。所以， 如果形成“废弃及老矿山环境治理基金”，必须由国土资源部下设的专门机构负责管
