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1、从松花江污染事件反思我国的环境法律和法学研究问题松花江污染事件已经被国家有关部门认定为一起典型的因为安全生产事故导致的严重水环境污染案件。目前，学界广泛认为，该事件之所以能够发生，污染事故的应急处理之所以出现一些问题，是和我国环境法和环境法学研究存在不足密切相关的，应当引起有关部门的关注。下面笔者来对该事件有关的环境法和环境法学研究问题及其对策进行分析和探讨。一、事件所反映的规划环境影响评价和企业环境后评价问题随着人口总量的进一步增加、国民消费需求的进一步提升，工业费水和生活废水的排放量将进一步保持稳定增长的趋势。如果保持目前的污染水平，到2020年，中国的GDP翻两番时，污染总量也会翻两番。
2、1加上我国大部分大中型化工石化企业分布在沿江、沿海甚至人口密集和饮用水源保护区，生产和污染处理设施不断老化，污染物处理和污染事件的防范能力越来越不足，环境污染相对较重，发生重特大水污染事件的几率将进一步提高。仅2005年11月，国家环保总局就接到36起突发性环境污染事故的报告，其中特大的3起，重大的10起。肇事者大多是分布在江河水域的大型化工、石化企业。在流经中国的所有河流中，中国基本上都属于上游国。因此这个事件说明，布局性的环境隐患和结构性的环境风险，已取代个体的污染，成为我国环境安全的头号威胁。中国如不妥善处理工业发展规划的合理布局问题，不总结松花江污染事件的教训发展自己的环境污染事件的应
3、急体系，出现跨国水污染事件和外交纠纷的频率也随之增大。松花江污染事件发生之后，中央政府于2005年12月下旬发布了国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定，决定要求：“各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。”按照决定的要求和松花江污染所体现的问题，国家环保总局在全国启动了环境安全大检查，结果显示我国化工石化行业存在较明显的布局性、结构性环境隐患。2006年2月初，国家环境保护总局开始在全国范围内全面排查化工石化项目特别是分布在江河湖海沿岸、人口稠密区以及自然保护区的化工石化项目
4、。该行动被新闻界广泛称为第二次“环境风暴”，是2005年“环境风暴”行动的延续和提升。从法律上分析，这两次“环境风暴”都以环境影响评价法为依据，不过，第一次环境风暴的目的是打击单个新建、改建、扩建项目违反环境影响评价程序的问题，第二次环境风暴的目的则包括三个：一是推行规划环境影响评价，特别是高风险行业的规划环评制度，从根本上遏制环境事故频发的现象。如果不从规划的源头控制，就会永远陷入环境污染防不胜防、治不胜治的恶性循环。二是要求一些可能存在环境风险的企业和环境违法企业，依据环境影响评价法进行环境后评估，即“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影
5、响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。”三是要求安全生产、环境保护部门督促已建高危企业加强安全生产和环境应急机制建设，进行环境风险评价和应急预案排查。因此，可以说，第二次环境风暴，有排查义务的不仅是各企业，还包括高风险行业的主管部门、地方各级人民政府及其环境保护行政主管部门。关于规划环境影响评价，环境影响评价法第7条和第8条规范的都是新规划的制定和审批问题。对于环境影响评价法实施以前已经施行的规划，如何保证其科学性呢？环境影响评价法没有规定。实际上，对于新建成的工业区域，环
6、境保护的要求都是很严格的，新投入运行的企业也一般采用了符合环保要求的设施和工艺，只要它们按照环境法律法规的规定运行，一般不会对环境产生额外的影响或者损害。但是，对于那些老工业区域中的老企业，特别是实行环境影响评价制度之前建成的企业，则对环境产生了巨大的风险。另外，对于很多在环境影响评价制度实施之后建成的企业，环评单个看来基本可行，但如果把该规划区域内的全部项目综合起来分析，它们对环境的压力已经远远超过当地环境的承载能力。关于建设项目环境影响评价，有关的立法存在一些漏洞，如环境影响评价法没有规定新建化工石化类建设项目与有毒有害物质的建设项目的环境风险评价问题，水污染防治法未把环境风险应急预案与事
7、故防范措施的验收纳入“三同时”制度之内。另外，一些企业建成时，可能对环境没有构成什么损害风险，但多年后，设备老化了企业无资金更新；一些企业已进行了改建或者扩建，排放污染物的种类和数量更多了，对环境的损害风险就更大了。依据环境法律法规的规定，如果让这些老工业区内的老企业上马新的污染设施和工艺，即使经济代价能为企业接受，但若干年后，这些企业还是会成为敏感区域环境损害的定时炸弹。如果现在责令它们关闭，不利于经济的发展和人民就业环境的改善；如果让这些企业搬迁，巨额的费用又让国家和地方政府头疼。基于此，老工业区内的老企业，已经成为中国各级政府的一块心病。以上分析再次说明，我们不仅要严格执行规划环境影响评
8、价制度，还要严格执行建设项目的环境影响后评价制度。目前，可以由国务院发出通知，要求：对于所有未进行环境影响评价的老规划，应补办环境影响评价手续，提出产业结构调整和污染物排放总量控制的计划措施；对于新规划，应该组织专家重新进行评价，对存在的问题提出补救措施；对于投入运行超过一定年限可能对环境产生重大损害风险的企业，应依据环境影响评价法第27条之规定进行环境影响后评价，不符合要求的，依法责令整改、搬迁或者关闭；规划和建设项目的环境影响评价应该包括环境风险评价；把“三同时”制度扩展至工业规划区域的验收层次上，环境风险应急预案与事故防范措施应纳入建设项目和规划区域“三同时”的验收范围。二、事件所反映的
9、环境保护监管体制问题几个值得注意的现象综观吉林石化公司双苯厂的安全生产事故应急和水污染应急，以下几个不正常的现象值得深思：一是在松花江污染事故发生后的四天时间里，国家环保总局没有接到吉林省政府、吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息。二是在明知松花江已经被污染的情况下，吉林有关方面仍然向媒体强调爆炸没有造成污染，把下游人民群众的生命和财产安全视为儿戏。10三是吉林隐瞒污染的现象引起了全国的民愤，应急工作在中央政府的直接干预下才真正地得到协调开展。四是国家环境保护总局主动承担了责任，局内很普遍的说法是，国家环境保护总局太依靠地方，也太相信地方了。五是国家环保总局的局长辞职了这么长时间
10、，而至今既没有听说吉林省市两级负有责任的行政官员主动辞职或者受到严厉处分息，也没有听说其他负有相应环境监管职责的机构出来反省。在法治的国度里，这些现象说明了什么？这说明我国的环境保护监管体制，无论是纵向的还是横向的，都出了大问题。2005年12月底发布的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定也指出，我国的环境管理体制未完全理顺，环境管理效率有待提高；监管能力薄弱，国家环境监测、信息、科技、宣教和综合评估能力不足，部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增强。纵向的环境保护监管体制问题及其对策纵向的环境保护监管体制问题具体表现为：一是环境保护的地方行政首长负责制没有得到有效的落实。我国已经
11、该制度多年，但在实际的操作中，环境保护目标的确定、绿色GDP的确定、责任的追究方法和程序等却很难确定。在环境问题并没有发展成为本行政区域的灾难问题时，上级政府也不愿意让自己垂青的具有经济发展领导能力的下级行政首长在环保问题上栽跟头。因而这也就不难理解地方行政首长负责制实施多年而鲜有地方政府一把手丢官的现象了。另外，目前，不仅是环境保护领域，还是安全生产、卫生、消防、国土保护等领域，都在喊实行行政首长负责制，有关的目标正在或者正准备纳入地方各级行政首长的考核指标体系之中。从科学的角度看，这是好事。但中国有句古话：“虱子多了不痒，债多了不愁”，负责制多了，行政首长也就麻木了。行政首长一旦麻木，在没
12、有出特大问题的情况下，负责制也就名存实亡了。二是国家环境保护行政主管部门对各地方缺乏真正的制约权。众所周知，地方环保部门由地方各级人民政府管理，其人事权和财权掌握在地方各级党委和政府手中，上级环保部门只有业务指导职权。地方环保部门的法定职责是保护环境，但是如果它们严格依据环保法律法规和国家环保行政主管部门的指示从事环境监管工作，可能会对一些地方暂时的经济发展和就业形势产生一定的影响。影响较大或者时间较长，地方党委和行政首长不高兴了，环保行政主管部门负责人的乌纱帽就要飞了。乌纱帽决定其本人的政治前途乃至家庭生活质量的优劣问题。为了保住乌纱帽，环保行政主管部门的负责人不得不依据地方党委和政府的意图
13、干一些违反原则的事情，如不按照规定上报应当上报的环境问题，以文件对文件的“空对空”形式应付中央的要求等。一些资金短缺的地方环保部门甚至打起了排污费和罚款的主意，歪曲环境立法或者滥用环境监管自由裁量权搞“依法腐败”，11和排污企业形成了“猫鼠同乐”的默契，即地方环保部门默许企业长期超标排污，排污企业则持续地向环保部门“贡献”排污费或者罚款来养活环保部门的职工。也就是说，国家环境保护政策的实施和目标的实现受制于地方政府，而对地方的一些违法行为，国家环保行政主管部门有时也无能为力。时间长了，环境保护的长效机制也就被破坏了，不出大问题才怪。三是下级环保部门对上级政府所管的企业无责令关、停、并、转的严厉
14、处罚权，但是出了污染问题则由下级环保部门兜着，显然违反了权力和责任平衡的原则。按照规定，吉林市环保局对吉林石化公司没有责令关、停、并、转的行政处罚权，但是对于吉林石化公司等中央直属企业，其突发环保事件的应急职责，该局却不得不承担，因而极不合理。在目前的体制下，可行的办法是继续完善国家监察、地方监管、单位负责相结合的环境监管体制。具体的措施除了通过几次风暴式的执法活动树立环境法的权威外，还包括：其一，国家环保部门和监察部门联合发布环境保护违法违纪行为处分文件，对有关责任单位和责任人进行责任追究。其二，发动新闻媒体和社会舆论主动参与的优势，加大对环境违法现象的曝光力度，及时把上级环保机关的检查情况
15、和查处结果向全社会公开。其三，按照2005年国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定的规定，健全区域环境督查派出机构，加大省以下环保部门垂直领导的试点。其四，下放中央和省属企业的环保监管权，实行环境保护的属地化管理，让地方来监督这些企业的环保状况，制约中央和省属企业违法普遍的现象。横向的环境保护监管体制问题及其对策横向的环境保护监管体制问题具体表现为：一是各单行环境立法的起草往往由一个行政部门主导，因而被全国人大常委会通过的单行环境立法大多留有片面强调主管部门“主管”权或者“监督管理”权的痕迹。由于环境“主管”权或者“监督管理”权被单行环境资源立法分解得七零八落，缺乏环保行政主管部门的有效监
16、督和协调，1989年环境保护法授予国家环境保护总局的“统一监管管理”职权被专门立法逐渐架空了。如修订后的水法、海洋环境保护法授予了水利、海洋、交通、渔政等部门部分环保“主管”权或者“监督管理权”，但是对于环保行政主管部门的统一监管管理要么不谈，要么轻描淡写地规定一下，或者用“会商”、“备案”等词简单地来代替。再以环境公报为例，环保部门发综合性的环境公报，水利、海洋等部门则发专门性的环境公报，但是由于缺乏有效的协调，目前，公报的数据口径并没有得到很好的统一。也就是说，单行环境立法没有把环境保护的生态规律和实际的行政管理现状有机地统筹起来，环保行政主管部门和其他部门在环保监管的职责方面并没有得到立法很好的协调。二是一些负有环境监管职权的行政部门只重视某一个专门环境立法中对自己有利的立法职权规定，而忽视环境保护法和其他环境立法中对自己利益少的职责规定。在部门主导单行立法的今天，有的部门在
