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1、司法不能独立的原因及对策摘要：司法独立是世界各国普遍确立的一项重要司法制度。我国当前司法独立的现状不容乐观。影响我国司法独立的原因有外部原因与内部原因两大因素。在进行司法体制改革的过程中，须首先解决司法不独立的问题。关键词：司法独立；内部原因；外部原因“司法独立”在国外通常被称为“司法权的独立”。其涵义有两个方面的内容：一是法院审判权的独立，即法院相对于作为政治部门的其他国家机关，包括立法机关和行政机关的独立，俗称“法院的独立”；二是法官职权的独立，即行使审判权过程中的法官，根据自己对“法的客观意义”的确信，独立地行使职权，不受任何机关、任何人的拘束与影响，俗称“法官的独立”。笔者认为，我国司
2、法独立也应包含“法院的独立”和“法官的独立”两个方面的内容，这从我国宪法和法官法的规定上可以找到依据。在我国现阶段讨论的“司法独立”，就是指法院或法官仅依据法律独立处理案件，不受任何干涉。一、影响我国司法独立的外部原因我国是一个经历了漫长封建社会的国家，缺乏法治的习惯和传统，司法独立的现状不容乐观，而且制约和影响司法独立的因素是十分复杂的。在我国现行的宪法制度下，人民法院作为一个相对独立的司法机关，在行使职权的过程中却受到外部诸多因素的监督与制约，在一定程度上影响了法院的司法独立地位。1个案监督盛行。虽然我国宪法明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉
3、”，但是由于我国采取的是人民代表大会制度，即：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。其他国家机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，作为行使审判权的各级人民法院不仅是由同级人大组织产生的，同时还要接受同级人大及其常委会的监督。长期以来，由于作为国家权力机关的人民代表大会对各级人民法院的具体监督范围及监督程序尚未确立，在实践中就出现了一些地方人民代表大会对法院所审判的具体案件采取评议、建议甚至质询等方式进行监督的现象。尤其“个案监督”逐渐成为人大及其常委会对同级人民法院采取的主要监督方式，表现为人大常委会或接到当事人对案件审理
4、不满意的哭诉时进行具体案件审查，或随意从法院抽取案件卷宗进行审查，无论人大委员是否是法律权威，都可以提出自己的所谓整改意见、指示，具体承办人或直接遵循或必须一次次进行辩解。在审判实践中，一个普通的案件经过人大常委会的监督、过问，就会备受院长、庭长们的关注，甚至于会出现一些意想不到的判决结果。人民代表大会对法院个案监督的初衷本是为了防止司法腐败，但个案监督的弊端也是十分明显的，它势必在一定程度上对人民法院依法行使审判权造成干扰，以至于影响司法独立。这在学术界引起广泛的争议1。2法院受制于行政。1951我国年制定的人民法院暂行组织条例曾明确规定：各级人民法院是同级人民政府的组成部门，受同级人民政府
5、委员会的领导和监督。虽然这一规定后来被废止，但这一规定所带来的负面影响却延续至今。根据现行宪法的规定，我国实行的是“一府两院”的管理模式，在这一管理模式下，“一府两院”的地位是平等的，但在现实生活中，“两院”几乎退化为政府的两个部门，本应与司法部门平行的政府实际上对司法部门有所控制，一些地方甚至出现了法院就某些案件要向政府汇报、请示的现象。并且，长期以来，在全国各级政府进行的行风评议中，政府往往是把“两院”与政府下设的其他部门放在一起评议。2003年，葫芦岛市人民法院宣布退出行风评议引起了多方关注，多数宪法学者认为“两院”退出行风评议，是维护其法律地位的举动，无可非议。2004年8月，最高人民
6、法院院长肖扬明确表示，今后各级人民法院不再参与各地组织的行风评议。法院受制于行政的另一点表现就是各级法院的财政依赖于行政机关，人民法院并无独立的财政权。在此情况下，法院行使职权肯定会有所顾虑。法院如果端起“架子”不领政府的情，需要拨款时财政机关不拨款怎么办？需要建房时土地部门不批地怎么办？这关系到法院硬件设施的建设和法官待遇的改善，此时恐怕所有的法院都要有所顾忌。这也难怪为何出现“执行难、判决难”问题了，只要被执行的单位有政府部门的保护，受制于政府的法院怎么可能对抗、又怎么敢对抗政府的决定呢？3司法独立意识淡薄。在国外很多发达的资本主义国家，司法独立得到了较好的遵守与执行，这与人们对司法独立的
7、认识有至关重要的关系。在法制发达的国家，司法独立不仅被写进宪法条款中，重要的是贯穿于司法实践中，上至总统下至乞丐都知道要遵从司法的权威，“司法独立”不容质疑地得到了所有民众的普遍认可。中国历史上曾有长期的专制传统，司法权与行政权合一的历史悠久，司法机关一直处于附属于行政机关的地位，司法独立的观念客观上无法产生。而且由于历史的原因，百姓对清官个人的期待远远大于对司法机关整体的期待。这种法律文化导致民众并不真正理解司法独立原则，也不相信司法独立会带来司法公正。现实中，人们对监督司法机关公正审判的呼声远远大于要求司法独立的呼声。许多人认为司法独立会使法官徇私舞弊、枉法裁判的腐败现象愈演愈烈，无法遏制
8、。民众的不信任态度使司法独立在社会生活中无法得到足够的民意支持。所以长期以来司法是否独立，普通民众并不关心，使得呼吁司法独立的人群仅限于各大院校的教授和从事司法工作的法官们，而他们的声音在有十几亿人口的中国显得如此苍白无力。这也是推动司法独立的努力收效甚微的一个重要原因。4媒体的影响。现实生活中，一些新闻媒体在人民法院审理案件过程中，在判决之前，常常把他们所掌握和了解的一些案件事实和情况公之于众，并加上带有个人感情色彩的一些意见和观点，促使人们对该案有一种先入为主的观念。一旦法院日后的判决与这种先入为主的观念不一致，人们就会对该案判决的公正性产生怀疑。这在客观上也影响了人民法院对案件的依法判决
9、，在一定程度上也成了影响人民法院依法独立行使审判权的一种因素。二、影响司法独立的内部原因1法院系统内部行政上的监督权与审判上的监督权相混淆。宪法规定，人民法院上下级之间是监督与被监督的关系，在人民法院系统内部，由于上级法院对下级法院的监督权界限具有不确定性，存在着一种“审判活动行政化”的倾向，具体表现为，对案件的审判实行“层层把关、层层审批”的运作方式(P316)，甚至法院内部在一定程度上存在着“审而不判”、“判而不审”，即所谓的“审判脱节”的情况。这实际上是司法行政上的监督权与审判工作上的监督权的相互混合。这种现象存在的弊端是显而易见的。我国司法审判实行的是两审终审制，即一般的案件只要经过上
10、级法院的再次审理即为终局判决。这种审判制度的设置是有其合理性的。但由于对级别的迷信，各级法院追求“改判率”和“发回重审率”的最小化，各个法院也以此为标准排名次，各个法官以此论优劣。于是为了减少“改判率”和“发回重审率”，下级法院在办案过程中经常向上级法院请示、汇报，上级法院对下级法院的请示进行批复。这种状况直接导致两审终审裁判演变为实质一审终审裁判。这实际是对“司法独立”制度的践踏。香港曾发生一起焚烧国旗案。在审理该案时，下级法院的法官认定焚烧国旗是公民表达自身情感的方式，而上级法院的法官认为由于国旗的特殊性，以焚烧国旗作为其表达方式不妥。最终下级法院的法官按照自己对法律的理解而判决了该案。虽
11、然上级法院最终改变了一审法院的判决，但香港法院依法独立行使审判权的行为是值得我们借鉴的。对同一个案件，由于法官对立法的理解不同、思考问题的侧重点不同，可能产生不同的审判结果，但不能说上级法院改判的案件完全就是对下级法院错误的纠正。因此，绝对不能以上级法院改判案件的多寡认定某法官是否称职。否则，当然也会在一定程度上影响法官独立判案。2现行的审判体制影响法官职权的独立。根据宪法规定，我国各级人民法院行使职权实行民主集中制原则。因此，在各级人民法院内部都设有审判委员会，一般的案子都要由审判委员会集体讨论决定，按照少数服从多数的原则，由审判委员会的成员集体表决通过。在这种体制下，我国各级人民法院内部，
12、“幕后垂帘听政”的现象相当普遍，主审法官承办的案件通常由庭长、院长，最后再由审判委员会把关，于是“审而不判”和“判而不审”的现象在各级法院内部十分盛行。即法官只把案件的基本事实查明后，或由庭长拍板定案，或由审判委员会集体讨论定案。所以，在我国，法官对自己承办的案件并没有完全的决定权，而案件一旦出了问题，承办案件的法官却成了一切错误的罪魁祸首，洛阳中院的李慧娟法官就是一个典型的例证。2003年，汝阳县种子公司与伊川县种子公司因合同纠纷诉至洛阳中院。李慧娟是该案的主审法官。对于该案的判决到底是适用种子法，还是适用河南省农作物种子管理条例，李慧娟不能确定，就交给了审判委员会进行讨论。经审判委员会讨论
13、决定，最后适用种子法判决了该案。但该案最终被河南省人大常委会认定为法官违法审查地方性法规。李慧娟因此受到了处分。我们姑且不去讨论该案的判决和河南省人大常委会的认定正确与否，这种有审判委员会集体讨论决定案件的体制，挫伤的不仅是法官的工作积极性，而且也会导致法官失去责任感。难怪李慧娟法官发出了这样的感叹：“法官依法办案，却被砸了饭碗，让我一个小小的女法官为护法而牺牲，谁来保护我的权利？”这种体制如不改变，法官独立只能是一句空话。三、几点建议随着依法治国和司法体制改革的推进，迫切需要改变司法不独立的现状，排除影响司法独立的各种因素。只有司法真正独立了，司法的公正性、平等性才能迎刃而解。笔者认为，改变
14、我国司法不独立现状，需从以下几个方面着手：第一，要先解决司法机关相对于其他国家机关的独立问题，在此基础上把法官个人职权独立的课题提到议事日程上来，由实现“法院独立”，逐步过渡到“法官的独立”。第二，在坚持现行人民代表大会制度的前提下，确立人大不干涉法院具体审判活动的原则，厘定人大对法院具体的监督范围，取消地方各级人民代表大会及其常委会对司法机关的个案监督形式，将人大对人民法院的监督重点集中于法院的财务、人事及法官职业道德等领域，如，监督法官是否遵纪守法、秉公办案，是否遵守职业伦理规范；监督法院经费支出是否合理，是否存在不合理收费；监督法官任命过程中候选人是否符合法定的任职资格等。第三，改革目前
15、法院的经费管理体制，全国各级法院的经费实行单列。各级法院的经费经全国人大批准后，由中央财政统一拨付，由最高人民法院支配、管理并逐级下达到各级人民法院。确立法院独立的财政自主权制度，实现法院在财政上的独立，改变司法权受制于行政的状况。第四，建立严格的法官选任制度和全国范围内的法官异地交流制度。没有高素质的法官队伍，司法公正不过是一句空话。因此，应按法官法的任职条件严格法官队伍的选拔，把那些业务素质高、能力强的人员选拔到法院中来。同时，应鼓励司法人员在不同地区实行工作轮换，以避免因法官在一地长期任职而产生的“地缘”、“人缘”关系对司法活动的干扰。第五，在法院系统内部应把司法行政上的监督权与对具体的审判工作上的监督权完全分离，并逐步取消后者，以实现法院的真正独立。参考文献：1蒋惠岭司法体制改革与国家政治结构J人民司法，1995，(2)蒋惠岭审判活动行政化之弊害分析J人民司法，1995，(9)王利民司法改革研究M北京：法律出版社，2000蒋集耀司法现代化：法治化的必然要求J法学，1995，(5)王旭论司法权的中央化J战略与管理，2001，(5)
