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1、在退耕还林试点工作中出现的治安问题及对策初探内容提要 还我葱笼，荫庇后人。退耕还林工作是一项功在当代、利在子孙的旷世伟业。公安机关必须要解放思想、更新观念，做到思想先行、观念先行，正确预测、探讨和处理在退耕还林过程中出现的治安问题，对于保卫西部大开发，顺利实施退耕还林工作具有重要的现实意义和深远的历史意义。主题词西部大开发公安保卫调研退耕还林还草 西部大开发这一伟大工程已在全国启动，党中央、国务院把加强生态环境保护和建设作为西部大开发的根本性措施也在西部大地逐步推行。以地处大巴山南麓的城口县为例，被市委、市政府列为重庆市八区县退耕还林示范试点县之一，对素有“九山半水半分田”的山区县来说，是一次
2、难得的历史发展机遇，这就要求我们强化机遇意识，用战略的眼光统揽全局，坚持“富民为本”的方针，努力改善生态环境，提高经济发展的可持续程度，认真研究并正确处理城口县在退耕还林试点工作中出现的治安问题，对于拥有2万多公顷大于25度陡坡地的城口来说，如何正确实施退耕还林，合理建设生态环境，改变贫穷落后的面貌，为全面实施退耕还林工作提供可资借鉴的依据，具有十分重要的意义。 一、治安问题 (一)生态环境十分脆弱，治安灾害事故时有发生。 城口县本是一个矿产资源丰富、水能资源富足、林特资源富有的秀丽山川，享有“三秀之乡”的美誉。然而，50年代的“大跃进运动”和“大炼钢铁”之风，超大面积的乱砍滥伐；60年代的“
3、学大寨”热潮和“广种播收”活动，漫山遍野的毁林开荒；70年代的“城口百大窝”和用林草自制生产用肥，林地腐植土被掏掘一空.城口农民以及领导干部用错误的生产力观念改造大自然，致使城口成片的森林被破坏，绵延数百里的绿色植被遭损毁，造成生态环境严重失衡，以致多年以来，暴风、暴雨、冰雹、洪水、泥石流等自然灾害经常发生，公路、桥梁、房屋垮塌，人员、牲畜在灾害中丧生，肥沃土地被山洪卷走等一系列灾害事故频频出现。据有关部门统计，自1990年以来，全县因自然灾害损毁桥梁15座，房屋120幢，人员伤亡90余人，死伤牧畜300余头，公路垮蹋30余公里，损毁粮食700余担， 造成直接经济损失2500余万元。可以说，这
4、些自然灾害事故的出现，给城口人民物质生活带来了深重的灾难，给城口人民的生存和发展带来了严重的威胁，给城口的政治稳定和治安稳定带来了巨大的影响。城口人民的生命财产遭受巨大损失。 (二)退耕还林试点地区治安纠纷十分突出 就大重庆而言，城口县是退耕还林工作的试点，而城口在实施工作中，又将一镇三乡公路沿线的21个村作为试点示范村。目前，已经着手进行登记、普查、核发林权证，进行规划，开始实施“远封山，近育林”的办法，从目前进行的前期工作看，退耕工作进展不顺利，成效不明显，治安纠纷十分突出，主要表现以下几个方面： 一是在过去推行联产承包制时，国家工作人员粗心大意，不负责任，在发给农民个人的土地证上臆造数据
5、，造成现在需退耕的实际土地面积与土地证划定的面积不相符，造成矛盾； 二是土地证划定的土地边界线无法界定，工作人员划定界线时指手为界，或以沟壑、树桩为界，日长月久，又遭人为的损坏，标记已不复存在，“四至”界线无法确定，引发大量纠纷； 三是在实施联产承包责任制时遗留的分配不公问题，由于当时受“四人帮”残余思想影响和干扰，以强欺弱，家族大、个性强、长期称霸一方的地方恶势力和宗族恶势力所分得的土地肥沃平坦，不属于本次退耕范围，要求重新调整土地； 四是家庭内部利益关系处理不协调，子女分家、出嫁要求保留土地，甚至互争陡坡地； 五是父母年老多病，子女又不瞻养，要求政府调整陡坡地以求生路，安度晚年； 六是全家
6、迁居外地或者自然减员，耕地早已荒芜，当地村民要求瓜分土地等等纠纷迭起。以至引发上访事件和酿成群体性事件。 (三)退耕还林工作与现行政策的矛盾比较明显。 一是退耕还林与土地承包30年不变的政策有矛盾。全县需退耕25度以上的坡耕地14300公顷，而退耕的坡耕地都落实了土地承包责任制30年不变的政策。并且有的农户已添置了许多动产和不动产设施。此次退耕要变更原承包耕地的数量，还要进行适度的地块调整，这就与承包政策产生矛盾。二是全县实行的“远封山、近育林”与个体承包产生矛盾。我县幅员辽阔，人口疏散，还林面积45万亩，农户的土地互相穿插，纵横交错，甚至不少土地已经拍卖，且耕地与林地补偿标准各异，如果需要连
7、片治理，农户与农户之间就会相互分割和扯皮，产生矛盾，我县封山绿化的总体规划在操作上就会遇到困难。三是退耕还林与“以粮代赈”产生矛盾。国家规定，退耕还林与“以粮代赈”挂钩，以退耕面积供应粮食，以还林植树面积提供补助，并辅之以成活率、责任心、投入劳动量、进行核定和量化，而事实上，除了承包责任人具有较强的责任心以外，成活率与山区客观条件有较大关系，如天气、旱涝灾害以及人为损坏和盲目开发等原因，造成树木成活率较低，农户的口粮供应就要受到影响和制约。 (四)盗伐、滥伐林木等治安、刑事案件不断上升。 近年来，由于城口经济十分落后，山区相对贫困的农民盗伐、滥伐林木已成主要生活来源，有的为求生计，取暖烧炭，修
8、房造屋；有的发展副业，砍伐林木培值香菇、木耳等有农副产品；有的违反森林法，偷运木料、倒买倒卖；有的超标砍伐，少报多砍，甚至个别领导干部隐瞒包庇、参与违法，造成森林资源遭受大量损失。据林业公安部门不完全统计，仅1998年至1999年间，全县共发生刑事案件20起，治安案件29超，林政案件97起，其中盗伐林木17起，滥伐林木32起，造成林木损失1440立方米，幼树13900株，竹子24500吨，损失折款705820元，与前几年相比，林业案件呈上升趋势，林区治安形势日趋严重，使现存仅有的生态植被遭到严重破坏。 (五)农民生态环境保护意识十分匮乏。 由于历史的原因和自然环境的限制，城口农民还有相当部分处
9、在贫困线上，亟待解决的是生存问题、温饱问题，还没有勇气和条件制定远景规划和实施长远目标，在没有脱贫的情况下无法解决生存和发展的问题，一方面，他们缺乏法制意识和道德水准，自恃城口是块无污染的绿色宝地，靠山吃山，肆意妄为，滋生犯罪动因，造成恶性循环。另一方面，农民缺乏生态环境保护意识，没有建设和发展绿色屏障的良好愿望，既使退耕还林形成规模见了成效，难免不为生存所需实施破坏，以致造成新的植被损毁和践踏。勿庸讳言，退耕还林工作要达到预期目的还需要各级政府付出长期的、艰苦的努力。 二、对策建议 (一)加强生态环境建设，着力巩固退耕还林成果。 纵观城口历史发展渊源， 大面积的森林资源遭到损毁，大多系人为因
10、素所致，于是从80年代起年年开展植树造林活动，应该说城口县早是一片绿洲。但是农民为求生计一边栽树一边砍树，加之牧畜的践踏和啃食，没有专门人员进行管护等原因，多年的植树造林没有任何成效，灾害事故仍在发生，人民的损失在不断增大。不采取切合实际的办法进行综合治理，“还我秀美山川”仍然是一句空话。因此，各级党政领导干部要着眼大局，适应大开发的新形势，不能小打小闹，更不能顾此失彼，只顾眼前利益牺牲长远利益，要正确处理全局与局部利益的关系、长远利益与近期利益的关系，既要着眼未来，又要狠抓当前，用全新的观念去完成全新的事业。鉴于这种情况，笔者试想可通过以下途径加以解决和完善 一是在有条件的地方，可以试行“生
11、态移民”工程，即：利用本县农民居住分散，不便于管理，加之房屋造价低，拆迁费用不高等特点，对居住在中、高山一带的农民全部搬迁到坡度为25度以内的由国家统一规划、统一建房、统一划定的区域内居住。这是一项工程浩大且一劳永逸的长久之计，它具有三大优势：有利于加快小集镇建设，农民统一居住后，可以拉动建筑、环保、饮食、水电、交通等产业的发展，更加活跃市场经济，推进商品流通，加快脱贫致富步伐；有利于林区的有效管护，最大限度地甚至完全可以避免滥砍滥伐，损坏林业资源的案件发生，实行封山育林，收效将非常明显；有利于人口社会化管理，也控制和减少了制约公安机关侦查办案高成本因素，为公安机关快速反应、便民利民，提供有利
12、条件。 二是必须减少资源的过度开采和利用，走可持续发展之路。从过去生态环境的保护、建设、开发以及再生的状况看，特别是将林区的使用权划归个人以后，个人损毁、消耗、资源的程度和过错与个人承担资源的再生和相应的法律责任不成比例，造成了资源消耗和退化的速度低于其再生和补充资源的速度。因此，要尽可能避免或减少“资源再消耗”，应当考虑让农民拥有使用权获取生态利益的同时，实施林区使用管理责任制，加大民众合理利用资源的监督力度，使政府行政的、经济的、教育的、法律的综合手段，在林区最大限度地实施，减少资源过度消耗。 三是合理疏散林区居民，以求减少生产、生活用材数量，严格控制森林资源的开发和利用，杜绝滥砍乱伐，根
13、除火灾隐患。对林区的合理开采和发掘，必须由政府指定部门统一组织实施，并应提请人民代表大会实施监督。 (二)健全法制，加大执法打击力度。 林业资源要发挥应有的作用，得到有效的保护，真正做到山更美、水更清，灾害事故减少，人民能够安居乐业，还得从以下几个方面着手： 一是加大农民的普法力度，增强法律意识，在农民中广泛宣传森林法以及有关林业保护的法规及规范性文件，要让农民认识保护森林资源的重要性和必要性，更要体会到退耕还林工作的艰巨性和紧迫性，正确处理经济发展与生态环境保护的关系，停止一切破坏性的所谓林产品开发和利用，取消杠炭的生产和使用，自觉养成良好的环境保护习惯，切实做到变过去的伐木单位为植树单位，
14、砍树人为栽树人。 二是健全法制，尽早制定生态环境保护的法律法规，用法律规范林区人民的行为，把开发、利用、植树造林纳入法制轨道，同时明确责任，规定权利和义务，加大对破坏生态环境的犯罪份子的打击力度。 三是建立森林保卫责任制，除了增强农民的生态保护意识外，更重要的是要落实农民退耕还林保护责任制，实行“权、责、利”挂钩，切实把责任和利益结合起来，把“三补两免两落实”政策落到实处。 (“三补”即向退耕农民每年每亩无偿提供150公斤原粮补助， 无偿提供价值50元/亩的造林种苗和每年每亩无偿提供20 元经济补助；“两免”即减免农业税和免征粮食定购；“两落实”即落实“个体承包”政策和“林权证”政策)。 四是
15、加大林政执法和打击力度。遵守森林法是每个公民应尽的义务，保护森林资源是每个公民的神圣职责。城口县退耕面积宽，生态环境脆弱，执法力量薄弱，要使森林资源得到有效保护，除提高退耕农民的自觉性外，更重要的是依据法律法规、依靠执法力量，才能完成护林神圣使命。从目前情况看，仅有的一支森林警察队伍才9人， 与数千平方公里的森林防护任务不相适应，迫在眉睫的是要建立一支素质过硬、作风优良、反应迅速、装备精良的森林巡逻警察队伍。或者增加现有公安编制，建立林业公安分局，分森林片区设立林业公安派出所，加大林区执法打击力度；或者招聘护林执 法队员，加强林区巡逻守候，最大限度地保卫森林不遭破坏，全力维护林区治安秩序，对违
16、反森林法律法规的单位和个人，不论是谁，不论出于何种动机，决不姑息，一律绳之以法，严惩不贷，以保卫退耕还林成果。 (三)规范退耕还林操作程序，尽可能减少和妥善处置在试点过程中出现的纠纷和矛盾。 退耕还林工作是一项系统工程，涉及政策法律的方方面面，触及上层建筑和经济基础的各个领域，与广大人民群众的利益息息相关，这就要求各级党政干部保持清醒头脑，胸怀大气魄，挥动大手笔，巧做大文章，切实转变工作作风，纠正历史遗留问题，按照市委、市政府拟定的工作思路，尽可能避免引发纠纷、产生矛盾、酿成案件，以讲政治的高度，从维护稳定出发，把退耕工作程序进行规范。 首先，由工作人员进行作业设计，核定退耕面积，确定栽植品种的树木数量，与农户签定退耕还林合同书，分户建立“卡片”，明确粮钱苗补助的数量，以及管护经营的权利与义务。对过去土地、山林承包的
