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1、美国外贸政策决策机制的变革美国1年互惠贸易协定法述评徐泉 西南政法大学 专家 核心词:贸易政策国会与总统决策机制 内容提纲:193年互惠贸易协定法的通过是美国贸易政策与立法发生重大转变的标志。“1934年体制”导致美国联邦宪法中由国会主导的贸易政策规制体制真正开始向由国会与总统共享决策体制的过渡完毕。其中所波及的深刻的国际与国内政治一经济背景是解读这一体制的核心所在。审视这一体制并廓清其中所含的法律机理，有助于我们进一步剖析美国贸易政策的历史流变，其影响表目前对美国国内贸易政策与国际贸易体制两个层面。 一、美国联邦宪法对贸易政策决策机制的规定 (一)国会据美国联邦宪法的征税权 国会在对外贸易征
2、税权上的主导地位来源于美国联邦宪法的明文规定。联邦宪法第1条第1款即规定:“本宪法授予的所有立法权,属于由参议院和众议院构成的合众国国会。”而宪法第1条第8款第1项又进一步规定:“国会应有权力，规定和征收税款、关税、进口税与货品税,用以偿付债务、供应合众国共同防御与整体福利；但所有关税、进口税与货品税应在合众国统一。”美国宪法中的限权政府原则,“发明性地发展了分权的学说”。 1国会作为联邦政府中专司立法的最重要机构,正是通过立法的方式对征税进行管制。 因此,在联邦宪法产生起的近50年间,国会在征税权方面始终处在独占地位。从178年第一届国会成立到13年,美国国会履行的是高关税的对外贸易政策并强
3、化其成为国际经济领域实行“新政”的工具。国会在总体上倾向于高关税政策，重要基于如下两个因素：一是关税是联邦政府的重要税源，提高关税对政府财政有直接的积极利益;二是当时美国独立于英国的殖民统治,经济上尚处在发展中国家地位,为了保护其新兴产业和国内市场不受外来特别是来自英国的竞争压力,有必要维护高关税。美国首任财政部长汉密尔顿正是在此情形下提出了贸易保护主义的基本经济国策。 不少论者均把国会所享有的征税权作为美国的贸易政策来看待，甚至觉得高关税贸易政策制定权是国会的一项宪法性权力,“美国的贸易问题就是关税问题,其贸易政策就是关税政策。” 2笔者觉得这是一种极大的误解。事实上,美国国会所享有的征税权
4、在联邦宪法上是有明确的界定的。国会的这种征税权在设计宪法时并没有作为一种贸易政策或贸易决策的基本内涵，相反而是明确其性质与权限范畴的具体的一种由国会独立享有的财政权。“国会可以运用征税作为实行其委托权力的一种必要而合适的手段。”就征税权自身而言，“至少从形式上看，这是一种财权,而不是管理权。” 3 廓清征税权在性质上不属于贸易政策决策的范畴,具有理论分析和对的认知美国宪法的基本性作用,征税权与贸易政策在宪法上的制度安排上并不存在一种包容与从属的关系,而是由宪法明确规范授予国会的专门权力。“征税税款的绝对权力以涉及多种形式来使用该权力的权力、为了立法机关可选择合用的多种目的而使用它的权力。这来自
5、于这样一种不受限制的权力的真正性质。”而将征税权作为管制贸易的工具加以使用，则是其合用范畴的问题，其自身并不构成贸易政策的基本内涵。“从贸易国家的历史上看,没有什么比这个事实更清晰了，征税权力常常合用到收入目的之外的其她目的之上,它常常作为对贸易的管理而合用。”否则联邦宪法也就没有必要再在其下的条款中单独规定国会的贸易政策规制权。 （二）国会据联邦宪法的贸易政策规制权 联邦宪法第1条第8款第3项则明确规定国会有如下权力：“管制合众国与外国、各州之间的以及与印第安部落之间的贸易。”这是宪法对国会所享有的管制贸易权力的最直接的规范。宪法缔造者觉得缺少这种权力是邦联的重要弊端之一。 管制贸易的权力,
6、对于合众国的繁华而言，它是一种至关重要的权力。该规定波及如下四个方面的内涵:其一,管制贸易的宪法含义。即“制定规则的权力,通过规则使贸易得到了管制，被管制的对象是贸易。”“宪法中使用的贸易一词是一种集合名词,该术语表白了其中的每一项。”其二,国会所享有的管制贸易的权力，从主线上排除了各州对贸易的管制和对联邦政府管制贸易权力的限制。其三,管制贸易的权力主线上不同于征税权力，后者可以共享,而前者是独占的。从宪法的其她条款中也不能推论出各州拥有管制贸易的权力，或者由各州行使的公认权力。其四，国会管制贸易的权力范畴由于是宪法明确规定的权力,只要与各州、与外国的贸易或者交易均合用国会对其的管制。运用这种
7、管制权的目是可以多重的,如税收目的、严禁目的、禁运目的、报复或贸易互惠目的、通过补贴、区别性关税以及通过特别优惠和特权,来鼓励国内航行以及航运和商业利益,或是纯正的政治目的等。” 5 管制贸易的权力在其术语上是无限的,涉及了合用其目的的所有手段、以及根据该权力而运用的所有手段。没有人质疑或否认,管制贸易的权力波及对贸易征税的权力。“宪法是以最没有限制的术语赋予的此项权力,没有指定其动机、也没有阐明其行使的目的;而是将这些完全留给立法机关为共同福利和整体利益而行使的自由裁量”,如果缺失这种权力，政府将不能进行自我保护,“有了这种权力,国家就有资格在世界其她国家之间主张它自己的平等、尊严和主权。”
8、 6 (三)国会对关税法案的实际控制 美国从英国的殖民统治下得以独立时,国内经济与对外贸易处在一种极为低下的发展水平，都无法与英国相比,制造品供应方面过多依赖英国。这不仅导致了美国经济的停止和萧条,并且引起了剧烈的社会冲突和政治危机。作为一种以农业生产为主的新独立的民族国家,美国面临着如何发展经济、尽快消除殖民经济带来的深远影响的任务。美国第一任财政部长汉密尔顿于79年起草了被称为“美国工业化宪章”的文献有关制造业的报告，其核心指引思想是以发展商业和制造业作为富民强国的主线道路，以关税措施作为保护手段，借以扶持美国的制造业。1美国颁布了历史上第一部具有真正保护意义的法案18关税法。该法使美国确
9、立了通过关税保护来发展本国制造业的对外贸易政策的基调。美国这一时期的贸易保护主义政策是国际贸易政策史上的一项制度创新。7它既不同于亚当？斯密的自由贸易学说，也与15至17世纪盛行于欧洲的重商主义有着本质的区别。斯密的自由贸易学说体现了对于资源配备效率的价值追求，但它没有对贸易利益的分派进行合理的阐明。汉密尔顿吸取了斯密的分工可以增进一国财富的观点,觉得制造业由于可以扩大分工，要比农业更可以提高生产力,这成为汉密尔顿鼓励发展制造业政策的理论基本;但新建立制造业的国家与制造业成熟的国家不也许在平等的条件下进行竞争,在落后的农业国生产条件下发展制造业，必须依托政府或国家的保护,关税保护也就成为她首选
10、的贸易政策措施。 汉密尔顿的贸易保护主义思想也不同于欧洲重商主义的思潮。汉密尔顿觉得商业的发展与繁华对一国积累财富具有重要的作用,但却不能将其作为惟一的来源;重商主义者主张将增长国内货币的流入量作为最后目的,贸易保护是最优政策选择，但汉密尔顿觉得不能将其静态化和绝对化,贸易保护只是一种手段,其最后目的在于发展机器制造业，使美国在制造业的发展中挣脱对英国的过度依赖,实现与英国的最后自由竞争。此外,贸易保护主义与自由贸易并不矛盾。 汉密尔顿的贸易保护主义思想对美国的贸易政策产生了重大影响。此后近100近年里，美国以关税手段加强对本国工业发展的保护，客观上增进了美国经济的较快发展，关税措施也成为美国
11、保护本国产业发展的最重要的武器之一。制定关税法案几乎成了美国国会的头等事务,在“100近年的时间里其消耗的精力比任何一种议题都多。” 但随着美国经济力量的不断增强,仍然采用关税保护也必然会给美国经济发展带来相称大的负面阻碍。二、13年互惠贸易协定法的制定(一)0世纪3年代美国高关税贸易保护政策 美国贸易政策的历史性转型与互惠贸易政策的初步确立,国内外学界较为普遍的观点是以134年互惠贸易协定法的出台作为标志。在此之前美国对外贸易履行保护主义政策,重要依托高关税的保护措施得以维系。自179年美国第一部关税法产生到930年关税法 (he Smotwley Taffc 190）,关税都是联邦政府最重
12、要的税收。美国政府实行了42年的高关税税率在1930年关税法中达到美国史上的最高峰。 进入0世纪初期以来，美国所处的国际经济格局浮现了一定变化，并直接影响到美国国会立法的走向。因第一次世界大战而中断的世界经济发展到19241926年之间才渐趋平稳，之后又大幅度波动。这种世界经济上的不拟定性导致各重要大国都积极追求保护主义，用关税藩蓠把本国市场和世界市场隔离开来。在1210这几年间，共有45个国家大幅度提高进口关税,致使美国进一步谋求更大的关税保护。作为重要贸易大国的英国其经济浮现衰微，既无力也无意追求自由贸易政策,尽管美国此时的经济实力已经超越英国成为世界首强,但在高关税保护的惯性下继续前行。
13、 从国内政治经济发展观之，90年关税法成为美国贸易保护主义政策最重要的国会贸易立法,其因素重要有下述几点。第一,受国内政党竞争的影响，在该法出台前，国会与行政都是由共和党掌控，而共和党在美国内战结束以来,受其选民构造的制约而推崇保护主义的贸易政策；第二,胡佛政府对利益集团通过政治寻租扩展其影响缺少充足结识,成果导致总统没有提供足够的领导避免国会过度提高关税； 第三,国会在审查法案进行辩论时，皆觉得关税属于国内议题而与她国无关；第四，190年关税大幅度提高了2万种以上进口货品的关税,直接影响到美国进口货品税率的高扬。 1930年关税法的高关税招来所有贸易伙伴的报复,纷纷以高关税限制外国产品的进口
14、，使整个国际经济交往与秩序陷入了几乎停止的混乱状态。罗斯福总统时期的副国务卿韦尔斯在批评该法时指出:“各国实行经济歧视并提高关税壁垒而完全不考虑这些歧视和壁垒对贸易以及其她国家人民产生的有害影响最后产生的苦难、困惑、怨恨及其她危害为那些把整个世界推入战争、极权统治者的上台铺平道路。”190年关税法代表了美国保护主义贸易政策立法的最高峰，也是国会两院与国内利益集团对贸易政策制定产生影响力的最高潮。随着192年0月世界资本主义国家第一次经济“大萧条”的到来,13年关税法成为诱发第二次世界大战的经济本源已为经济史界所公认。 (二）罗斯福“新政”中的194年互惠贸易协定法 2世纪30年代这场严重的史无
15、前例的经济“大萧条”对整个西方经济政策和理论与实践均构成了致命的冲击与挑战，同步也为新经济政策的摸索与偿试提供了难得的机遇。危机中上台的罗斯福政府所采用的“新政”措施,不仅引致一场美国的国内巨变，也同样也引起了一场国际经济的变革,其重要体目前“新政”政府的对外贸易政策领域。.国务卿赫尔的贸易政策理念时任罗斯福政府国务卿的科德尔？赫尔对94年互惠贸易协定法的出台发挥了积极的倡导与推动作用。她主张，保护性关税政策应当予以彻底否认和抛弃。作为自由贸易信念忠实的践行者，赫尔从1在国会第一次呼吁减少关税和减少贸易壁垒以来，从未停止过让美国采纳自由贸易政策的呼吁。 10赫尔作为在第一次世界大战期间当上议员的田纳西州人,深信“毫无阻碍的贸易有助于和平,高关税、贸易壁垒和不公平的经济竞争则会导致战争。”20世纪30年代的“大萧条”以及国际局势的巨变都印证了她的贸易外交思想：只有实行开放的国际贸易,才干复兴世界经济,缓和和解决国内经济衰退，避免某些国家以此转向专制集权或对外穷兵黩武,从而达到世界持久和平。她称保护性关税是“万恶之首”，是经济战的温床,是“导致目前恐慌的最重要的惟一基本因素。”赫尔领导下的国务院成为罗斯福政府对外贸易政策改革的重要推动机构。该机构通过三种措施促成了美国对外贸易政策的革命性转变：其一，彻底改革以往美国的高关税政
