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1、摘 要 说明了为何要关注城市交通、特别是城市公共交通问题；论述了公共交通是 实现城市可持续发展的关键因素；探讨了城市交通如何实现向可持续发展交通方式的转变， 包括现代信息技术的应用；研究了城市公共交通项目的融资问题。关键词城市交通，公共交通，投资1. 关注城市交通的原因最新一届国际道路委员会的组委会提交各成员讨论的一项议题是：“城市面向小汽车交 通是不可避免的，我们应为其进行规划”。经过一番激烈的争论，对此议题持否定观点的专 家（包括笔者）从“道路一能耗一汽车工业”的角度，以充分的论据赢得一了大多数人的赞同。城市是世界各国经济发展的主要推进器，城市所占国民生产总值（GDP）的比例常常远大 于其
2、所占的人口比例。城市在经济发展中能够持续起到“发动机”作用，主要是由于它具有经 济、社会和环境等多方面特性。人们相互之间的交流，更大范围的就业和商品服务的消费， 要求城市内部能够提供方便、快捷的交通条件。在大城市中，基础设施不可能无限扩展以满足潜在的小汽车交通需求。城市生活本身对 交通便利的要求必将受到交通拥挤的空间制约。小汽车交通还将产生污染染，迫使城市向远 郊发展。带来的后果就是城市的低密度扩展和缺乏相应的公共交通联系，事实上很多人已被 排斥在城市经济和社会生活之外。在发展中国家可以找到不少这方面的典型案例。保持和促进城市经济发展并避免上述环境和社会等方面的副作用，正确的方法是鼓励人 们采
3、用较少占用空间资源的运输方式，如公共交通。总之，城市是为人们集聚、交流而存在， 而不是专为小汽车通行而存在的。2. 公共交通实现城市可持续发展的关键因素2. 1公共交通有助于提高城市生活和环境质量对于给定的人公里出行，公共交通具有如下特点。1）节省昂贵的城市空间（一辆小汽车的动态和静态交通所需的时空资源是利用公共交通 出行者的90倍，在大城市中，小汽车交通永远不可能满足人们的需求）。在同样的空间内， 街道上的公共汽车在高峰小时内输送的乘客是私人小汽车的10倍以上。2）较少排放有害物质（如一氧化碳，氮氧化物），因此有助于处理那些危害人体健康和城 镇建筑物的污染物。3）较少产生噪声。4）较少产生二
4、氧化碳，有利于气候的稳定（2019年东京协议要求转向低污染交通方式）。第1页2. 2公共交通有利于就业，有助于社会的长期和谐与稳定1）公共交通对所有市民上下班出行和进行各种服务，对消费的出行提供便利，因此有助 于本地的社会稳定。2）在城市失业率不断上升时期，公共交通每人公里提供的就业机会是小汽车的2倍，每 桶油耗提供的就业机会则是后者的4倍多。3）提供的就业机会符合城市失业人口的实际需求，因为他们大部分是低资历者。同时， 公共交通还为本地提供大量的相关工作机会。2. 3公众支持公众支持这样的政策一鼓励偏爱小汽车出行的人们转向公共交通。1）在欧洲13个被调查的国家中，84%的人认为：在交通拥挤的
5、地区，公共交通应优先于 小汽车（资料来自：国际公共交通联会的面对面访问调 Eurobammebe调查）。调查结果 还显示，上述公众支持率经常被政府官员所低叔他们估计为49%），而且三分之一的人们相 信政府官员会高估公众对小汽车的支持率。2）在法国的斯特拉斯堡（Stasbulg），一位女市长由于在自己的家乡新建了一条有轨电车 线，同时实行（小汽车）交通限制而在1995竞选中连任成功。3如何实现向可持续发展交通方 式的转变3. 1 土地利用和城市交通密切配合城市自身应沿着交通轴线发展并与相应的交通方式相匹配（如通过土地的混合利用，轴 状形态的发展等）。同时，开发区域应确保有便利的公共交通、自行车道
6、、人行道和良好的 环境质量。为此，英国政府已经宣布：从现在起至2019年，新一轮城市开发中的60%应在城市的建 成区内进行，而不是在城市的末建成区进行，以避免导致城市的低密度扩展。新的规划政 策指南禁止一切与既有城市发展无关的土地开发。英国政府已经决定，将详细审查干道评 估咨询委员会（SAC-TRA）1995年度报告之后的主要道路工程项目。该报告认为：大部分道路 将诱增新的交通量，从而使新建道路很快就变得与原先的道路同样拥挤。干道评估咨询委员会2019年度的附加报告还对新建道路（特别是全欧道路网规划项目） 的经济效益提出了质疑。这里，全欧道路网项目的建设是以延缓城市交通的改善为代价的（由 于前
7、者的建设使后者失去了机会）.但同时，英国政府的报告则表明：道路供给的减少会带来 交通需求的低迷。此外，波特兰、奥尔根等城市也成功地执行了将城市发展控制在建成区内的遏制政策。3. 2更具吸引力的公共交通系统建立通畅的公共交通系统需要的条件：1）不鼓励乘用小汽车上下班，以减小道路拥挤程度。从长远观点来看，对拥挤道路的通 行收费可能是最有效的，但停车限制仍是达到这一目的最简单、最直接的措施。2）预留大容量公交线路。在很多情况下，提供低成本的预留公交专用道已经够用。对于 较大的交通流量，则相应需要较大的输送能力。例如导向式公共汽车、有轨电车、地铁、市 郊铁路等。即便如此，在提供相同交通容量的情况下，成
8、本也远小于新建的相同容量城市道 路。3）较高的公共交通服务频率，避免运行途中的延误。对所有住宅区和商业、社会活动中 心提供良好通达的交通。4）经营者之间相互协调、补充。这可以借助于各交通方式间的方便换乘和经营者之间的 联合运输。如为方便乘客允许多种交通共线、共站运行。5）票务系统允许乘客一票或一卡乘坐不同的公交工具，如轨道交通、公共汽车、合用出 租车以及停车（小汽车，自行车）换乘公交。6）提供实时信息服务。3. 3双管齐下交通管制措施和公共交通的改进与完善1）在苏黎世（35万人口），整个城市的“蓝色区域”（在该区域，除本区居民外，限制停车在 90min以上）不断扩展，有效地抑制了小汽车通勤，鼓
9、励市民们转向其它出行方式。与此同 时，城市轨道交通为城市交通和通勤服务提供了另一个可行的选择。2）在新加坡（220万人口），着重强调现有道路和公交系统的优化利用，同时限制小汽车新牌照的发放（每年仅增长3%）和小汽车的使 用（自1975年以来实行停车税和道路定价）。另外，其发达的公交系统也很有吸引力。3）在波兰的克拉科夫（40万人口），城市规划、环境保护与城市交通是同时规划的。正如 早期的突尼斯城一样，克拉科夫新规划了一条有轨电车线和一个步行区。总之，城市空间规划主要是以人为本，如果将空间分配给机动车，必须以不影响城市生 活质量为前提。小汽车使用昂贵的空间资源，应该并且能够缴费予以补偿。因为在大
10、城市中 道路网不可能无限扩张，以满足所有潜在的汽车出行需求，同时又不损坏城市赖以生存的根 本基础。4信息技术1）信息系统在交通信号控制方面给予公共汽车和有轨电车以优先权，可以有助于提高公 共交通的速度，如苏黎世就是一例c2）公共汽车和有轨电车的运行监控系统可以提高服务水平并提供实时信息c3）应用信息技术，可以提供以分钟为精确度的行车路线、时刻表和车站设施的有关信息， 甚至整个系统范围、整个国家范围内的其它出行信息。无论是正在出行的人还是已离开交通 系统的人都可以通过电话中心或直接通过英特网获得这些信息（如荷兰综合交通电话中心每 年可接受14亿个咨询电话）。4）适用于当今信用卡社会的票务系统，对
11、乘客来讲非常方便（例如香港的无接触式“章 鱼”卡）。5投资改进城市的交通通达性和城市的生活质量，需要对各种备选策略（方案）进行全面 的分析城市交通常常需要投入巨额的公共资金，因此首先要确保既有的基础设施能最充分有效 地加以利用。对于新建项目，必须客观地评估它对整个城市交通通达性的全面影响。例如， 英国干道评估咨询委员会的正式报告已对道路投资的诱增交通量进行了估计，结果表明：这 些投资是不成功的。他们还对道路投资带来的所谓外部经济效果提出了质疑。其次，必须审 查所有可能的方案并选择费用一效果最好的，同时充分注意对环境的影响以及可能产生的其 它非投资效果。一个不可或缺的手段是基础设施的“战略性环境
12、影响评估”。该方法由欧洲运 输部长委员会（ECMT）推荐，已成为欧洲各国对主要工程项目的基本评估要求，它考虑到了 前述的各个方面。6城市公共交通项目如何融资现代社会中，公共交通的一些主要效果（如空气质量的改进，交通事故的减少，低收入 阶层的交通机动性）并非象一般商品一样能在市场上实现交换（取得价值补偿），因此其项目经 费来源不适合于简单的商业性融资，而必须由社会共同承担。尽管如此，大型交通投资项目 仍可能带来沉重的公共开支负担。与此同时，很多国家又面临着减少公共开支的强大压力。 因此，各种可供选择的融资方法都已被采纳：1）私人投资在交通项目融资中的作用不断增强（至少香港如此）。理由之一是为了转
13、移风 险，促使投资者更好地进行经营与管理，发挥自身的效率优势和创造性。当然，对政府部门 则提出了相应的挑战，在做到“风险社会化”的同时要求避免“利润私有化”。为达到这一目标， 一般应与贷款财团达成相应的协议，实行投资补贴，自主经营，使其能够取得有效的风险转 移。2）国际公共交通联会（UITP）已经研究了公私合营的成功案例，如曼彻斯特和斯德哥尔摩 机场的新型轨道交通系统、香港“章鱼”型综合交通票务系统。这些项目的融资都是由一特定的公共项目公司负责。伦敦的交通自动收费系统已经由一家私人财团（Transys）负责融资，收 费的一定比例用于偿还其投资。通过国际公共交通联会的文献系统可获得这些成功案例的
14、研 究资料。3）越来越多的城市交通系统需要作出特定的融资安排，可能由一家财团也可能由一家公 共项目公司（以后也可能转变为公共或私人财团）负责。由国际融资机构提供的贷款要求达到 某些公平目标。主要贷款机构通过鼓励当地政府设置合理的城市土地使用制度和征收恰当的 土地使用税，收取相应的外部效益税如法国Versement交通项目对有关受益公司的收税）或 对新建项目相关的财产受益者征收受益税等，以实现上述公平目标。4）富于想象的融资方案有助于城市更好地利用既有的基础设施。采用最新的项目融资技 术可以改善全体居民的福利待遇。比较可行的一种新方案是利用交通需求管理中的拥挤和停 车收费为基础设施的项目（包括公
15、共交通设施项目）提供融资渠道。7结论城市是现代社会经济的“发动机”。尽管如此，私人小汽车的不断增多将使城市生活内在 的机动性要求受到很大制约，同时也使城市环境越来越不能令人满意，有害人们的健康。既能提高城市交通的通达性（这一点是城市经济发展的基本条件）又能提供更为健康、更 具吸引力的环境，唯一的出路就是广泛使用大容量交通方式。它们占用较少的城市空间资源， 同时对环境造成的污染也比较轻。为实现这样的转移，必须使公共交通更具吸引力、更加方 便乘客，同时控制小汽车交通需求。例如，城市自身的发展形态应趋向于鼓励采用可持续发 展的交通方式，而不是私人小汽车。公共交通本身的服务质量也需要改进，这方面可以通过大量采用现代信息技术来实现。 新一代公共交通基础设施的扩能成本通常比等效的道路交通能力的成本低得多。在决策过程中，重要的是应该评价所有可能的选择方案，同时在评价过程中应充分考虑 机动性、环境和就业等各个方面。研究应用新型的、有利于吸引私人资本的融资方式有利于这些项目的资金筹措。不仅如 此，通常仍然需要公共融资与保障措施。这种融资方式的催化效果可以使其成为利用公共财 政刺激经济发展和改进环境质量的最有效方法之一。
