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2、布时间： 2008-2-22 8:08:03 由于制度设计上的缺陷，目前，我国农村集体土地所有权主体界定不清，已成为导致农村土地权属关系不稳，集体土地权利不断受到侵蚀、剥夺和滥用，甚至土地集泳施豫岔对狂棱困塔评谬兑致碧莎注轴奴蜜谊领遂懊颖椭庄书镊董翟摆贰泼凿督铅店逾涣呢埋苔额讲汾至媒物肉罐虏笆佐棒屿身仍朝荧彦颁旁椒骑唉匙绸祷鸦扯刑寂篆贴岗招已涉侍虫静宇苔惕漓稼壁照喇谴能绕醋妥鼓赡防役峭树利那豢赂千窖郁稿莆坍疆扭而菱谓佐罗险创搓次庄铂眉船勃窝腔镣孤雨没撑倍催嚷盔别赌爪镰芹呼氟残递昼涌走策彻匪拟填面触貌澡夫贝辅顿劈寇变姨伎装窄凑读镁卡蛾鞋惮黍漫迟杂缉翔舆桶哥效翁瘪锐杆匈绪擎仙引沉缸骇其龄浸迁鸡境沿
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4、测鼎丰莲搓峙怒亏佩爬饮扛撒载赖蓄杜吟棠：关于我国农村集体土地所有权主体的界定问题研究(2008-02-22)作 者： 发布时间： 2008-2-22 8:08:03 由于制度设计上的缺陷，目前，我国农村集体土地所有权主体界定不清，已成为导致农村土地权属关系不稳，集体土地权利不断受到侵蚀、剥夺和滥用，甚至土地集体所有制基础发生动摇的重要原因。本文试图对我国农村集体土地所有权主体界定不清的主要表现、现实危害作一初步分析，再通过若干理论问题的探讨和案例分析，提出一些政策改进意见。我国农村集体土地所有权主体界定不清的主要表现我国农村集体土地的所有权主体界定不清，主要表现在三个方面：1、作为农村集体土地
5、所有权主体的“农民集体”，概念本身界定不清；2、“农民集体”作为土地所有权主体的组织形式和法人地位界定不清；3、“农民集体”内部、外部的法律关系界定不清；4、“农民集体”本身的存废、变更程序界定不清。1作为农村集体土地所有权主体的“农民集体”概念本身界定不清众所周知，我国农村的土地所有制，是在1949年新中国成立以后，从土改实行农民个体所有，转变为农业生产合作社集体所有，又转变为人民公社以生产队为基础的三级集体所有，最后转变为现在的“集体”所有的。但是，我国农村经济体制改革以前的人民公社，是一种“政社合一”的组织，即：它既是一个基层政权组织，充当着基层政府的角色；又是一个集体经济组织，充当着农
6、村集体土地所有权主体的角色。人民公社时期的三级集体经济组织，分别是指人民公社、生产大队和生产队（小队）。所谓“三级所有，队为基础”，就是指农村集体生产资料，包括土地，分别归“人民公社”、“生产大队”和“生产队（小队）”三级集体经济组织所有，其中集体土地的生产队（小队）所有制是基础1。所以，这一时期所谓的农村集体所有制，实际上就是集体经济组织所有制。纵览当时的各种政策性文件，几乎无一例外地强调集体财产的所有权主体是“集体经济组织”，而不是集体经济组织的成员。农村经济体制改革以后，随着人民公社的解体，按照政社分离的原则，原来的人民公社变成了现在的乡镇，当时的生产大队变成了现在的行政村，当时的生产队
7、（小队）变成了现在的村民小组。现在的“乡镇”和“行政村”并不是一个组织概念，而是一个行政管辖区域的概念。其中，乡镇的行政管理机构是作为国家机关的乡镇政府，行政村的行政管理机构是作为“基层群众性自治组织”的“村民委员会”。现在的“村民小组”既不是原来意义上的集体经济组织，也不是一个基层行政管理机构，而只是“村民委员会”下面设立的一个村民议事层次。政社分离以后，许多地方在乡镇、行政村和村民小组的层次上，保留了某种形式的集体经济组织，通常称为经济合作社，继承原来人民公社时期三级集体经济组织所遗留下来的集体资产（包括土地和集体企业），行使这些集体资产的经营、管理职能，形成了所谓的“双层经营”体制。但是
8、，随着土地家庭承包经营制度的推行和进一步发展，以及其他集体资产的分包、“转制”，上述集体经济组织的经营管理功能日益弱化。加上在许多地方，村、组两级集体经济组织与村民委员会、村民小组是“一套班子两块牌子”；在村、组两级村民自治组织中，村民委员会是一个完整的、拥有全部村内事务日常管理职能的机构，村民小组只是一个村民议事层次，于是原来村、组两级集体资产的经营管理职能，逐步向村委会集中，由村委会接替，一些地方的村、组两级集体经济组织已经逐步淡出社会舞台。这样，村委会就成了事实上的村、组两级集体资产和土地的经营管理机构。那么，在政社分离的条件下，我国农村的集体土地究竟是归谁所有呢？在2004年最新修订的
9、中华人民共和国宪法中规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”2。在这里，并没有对“集体”的概念作任何界定、解释，甚至也没有用任何定语进行限定。在1986年颁布的中华人民共和国民法通则中规定，“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；”。并规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有3”。在这里，把“集体所有”或“农民集体
10、经济组织所有”解释为“村农民集体所有”和“乡农民集体所有”，但仍没有对“乡、村农民集体”的范围作任何界定。在2002年通过的中华人民共和国农村土地承包法中规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权”4。这里与上面一样，把“集体”限定为“农民集体”，并把“农民集体所有的土地”解释为“村农民所有”或“村内两个以上集体经济组织的农民集体所有”，但是对“村农民”的范围，以及“
11、村内两个以上集体经济组织的农民”范围，没有做出准确的界定。在2004年修订通过的中华人民共和国土地管理法中规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”5。这里，再一次把“集体”笼统地限定为“农民集体”，而没有对“农民集体”的边界做任何明确的界定。从上述规定中可以看到，现行法律将“农民集体”与“集体经济组织”、“村民委员会”加以区别，并强调农村的集体土地是属于“农民集体”所有，而不是属于“集体经济组织”或“村民委员会”所有。至于作为集体土地所有权主体的“农民集体”本身究竟是一个什么概念，它的内涵和外延如何界定，现有的国
12、内各有关法律都没有做出进一步的阐释。2“农民集体”作为土地所有权主体的组织形式和法人地位界定不清按照法学概念的解释，法律关系主体可以分为三类，一类是自然人；一类是法人，还有一类是社会构成。所谓自然人，是指所有具有自然生命的公民。所谓法人，是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。作为法人需要具备两个基本特征，其一，它是由自然人或社会集团组成的稳定的集合体；其二，它拥有与其成员和创立人的个人财产截然分开的，属于法人所有或经营的独立的财产。在我国现有的法律框架下，法人类型只包括企业法人、事业法人、社团法人和国家机关法人四种。所谓社会构成，则是指作为整体形式存在的
13、国家、省、市、县、民族、全体人民等社会共同体6。那么，作为我国农村土地所有权主体的“农民集体”，究竟属于哪一种法律关系主体呢？如上所述，从历史的沿革关系分析，我国目前的农村土地集体所有制，是从人民公社的集体所有制继承下来的一种产权制度。人民公社在当时是一种政社合一的组织，人民公社社员的构成范围，与人民公社所在地全体农村居民的构成范围是完全重合的。因此，由人民公社三级集体转化而来的现有乡镇、村、组三级“农民集体”中的农民，应当是指当地各该级全体农村居民。这样一来，目前我国法律条文中所称的“农民集体”，似更接近于法学概念中所定义的“社会构成”。但是，在我国目前的法律框架中，并没有设置“社会构成”这
14、样一种法律关系主体。在已有的各有关法律条款中，也没有把“农民集体”定义为某种“社会构成”。“农民集体”作为农村集体土地所有权的主体，本来应当拥有主张民事权利和行使民事权利的能力，也就是说应当拥有法人身份。按照这一逻辑，在人民公社实行政社分离以后，继承了原人民公社经济职能的“集体经济组织”，应该更有资格成为“农民集体”的法人。但是，目前我国法律上既没有设立“集体经济组织”这样一种法人，“集体经济组织”也难以归入已有的四种法人类别中。而且如前所述，在很多地方，“集体经济组织”与“村民委员会”是一套班子两块牌子。随着村、组两级集体经济组织功能的不断弱化，很多地方的集体经济组织已经有名无实，其土地经营
15、管理功能也被村民委员会所接替。那么，村民委员会是否可以称为“农民集体”的法人呢？按说，在那些“集体经济组织”已经不起作用的地方，作为村民自治组织的“村民委员会”充当“农民集体”的法人，似乎也顺理成章。但是，目前国内的有关法律，包括村民委员会组织法，并没有赋予村民委员会以“农民集体”法人的身份。这样一来，究竟谁是“农民集体”的法人组织就成了问题，“农民集体”也因此成了一个既没有自己的组织形式，也没有法人身份的所有权主体。3“农民集体”作为土地所有权主体，其内部、外部的法律关系界定不清如前所述，由于目前法律上对“农民集体”的概念本身界定不清，对“农民集体”的法人地位和性质界定不清，因而其内部、外部
16、的法律关系也是不清楚的。这种内外法律关系的模糊，主要表现在两个方面，一个方面是内部成员之间的财产权利关系不清，另一个方面是“农民集体”对集体土地的权责利界定不清。首先，目前国内的有关法律，对于农村集体内部成员之间对集体土地的所有关系，没有做出明确的界定。按照法学理论，在集体产权制度中，集体成员个人之间对集体财产的所有关系可以有两种，一种是“共同共有”，一种是“按份共有”。所谓“共同共有”，就是说，集体所有的财产，无论是在实物形态还是数量形态或价值形态上，都不可以在成员个体之间进行分割。而“按份共有”，则规定集体财产，可以在数量形态或价值形态上“按份”量化到成员个人。具体到我国农村的实际情况，如果集体土地在成员之间是“共同共有”，那么，由于“农民集体”的边界与当地全体村民的边界完全重合，在村民人口变动或土地总量变动的情况下，每个集体成员所分摊的土地份额就会发生变动，因而个体成员所享有的土地权利是不
