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1、构建郑州城郊失地农民保障体系的新思路摘要：近年来失地农民问题得到了政府有关部门的高度关注。特别是党得十八大精神，为深入了解郑州城郊失地农民，特别是郑东新区失地农民的生存现状，以 便根据现状结合其他地区好的经验做法提出化解困难的策略，我们华北水利水电大学大学生创新性项目调研课题组特展开调研，并将调研的成果汇总如下。以期为相关部门制定相关制度提供一手资料。关键词：失地农民，生存现状，保障体系，应对策略，、尸、 亠刖言对农民而言，土地不仅是其赖以生存与发展的重要生产资料， 同时也具有社 会保障的功能。近年来随着郑州都市区的不断扩大，需要大量的土地作为支撑， 因而郑州城市郊区出现了大批的失地农民， 成
2、为城市的特殊群体。为了解其生存 现状，掌握其生活面临的困难，以便提出合理的建议，我们特组织大学生调研团 队展开实地调研，并将调研的结果、各地取得的一些好经验、好做法和自身的独 特建议汇总整理如下。正文：一、失地农民的界定1.1失地农民由于在城镇化，工业化的发展过程中，国家要将部分农用土地转变为建设用地，需要向农民依法征收土地，这时就会使部分农民部分或全部失去土地， 成为的失地农民。根据郑州市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法（郑政文2010194号）第二条之规定，本文所研究的失地农民是指：年满16周岁且享有农村第二轮土地承包权的在册农业人口，因政府统一征收农村集体土地而致其失去全部或大部分土
3、地（人均耕地 0.3亩及以下）的农民。1.2郑州城郊失地农民由于郑州市失地农民涉及面广、范围大，为便于研究，本文所研究的郑州城 郊失地农民限定在郑东新区、郑州高新技术产业开发区和金水区与郑州市管城回 族区部分区域等近年来经济腾飞发展的区域。以上区域被征地土地主要用于高校 园区的建设用地、城市中心的扩张用地、产业集聚区的建设用地，普遍面临着征 地补偿费用偏低、地区经济高速发展、消费水平不断攀升、基础公共设施有待完 善等共性而这些问题的存在又为解决此地区失地农民的问题提出了更迫切的要 求。二、郑州市城郊失地农民的基本生存现状据国家统计局农调总队的一项全国性调查显示，土地被征用后， 46 %的失 地
4、农户年人均纯收人下降。另外，11 . 4万劳动年龄段征地农转非人员中，己获 得就业安置的5. 3万人，仅占46%，其余都是自谋出路 J据劳动和社会保障 部的估计，农民征地后转为城镇户口的占三成左右 2。在调查中，我们发现郑州 市城郊失地农民主要面临如下一个问题：（一）征地补助普遍偏低且补助金额仍有未完全到位情况，失地农民生活困难。目前我国对失地农民的安置补偿已有原来的农业安置、招工安置和货币安置 发展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社会保障安置等多种方式。而本文所研究的郑州城郊失地农民主要采用一次性货币安置加住房安置的方式,而由于当时征地补偿费普遍偏低，甚至不少地方费用发放困难，难以
5、到位。通过 实地调研我们发现原本给予失地农民不错的征地补偿承诺，由于当时征地补偿款未能完全到位，再加上近年来物价，特别是房地产的疯涨，最终部分失地农民并 没有得到多少的现金征地补偿款，而是仅仅得到住房安置，同时一些社区的房屋 还在建设之中，部分失地农民目前仍主要依靠租住房屋来生活。一次性货币补偿（俗称“一脚踢”安置是近年来在社会上普遍推行的一种方 式，这种安置方式按平均产值的倍数给付，简单易行，操作方便，但失地农民一 旦用完有限的补偿费就可能陷入困境，因此这种方式在土地未大量征收或当地经 济较为发达的情况下，有其可行性，但对二、三产业尚在起步阶段的一些乡镇而 言，农民脱离土地而谋生的各种条件和
6、潜在机会较少， 故货币安置等于没有安置， 被征地农民面临着失地又失业的困境。 对农民失去房屋，住房安置来说，都要装 修新居，更新家具，加之城镇居民的生活费用高，一些失地农民为此花光了全部 积蓄，有的甚至欠债。这种情况对农民来说，虽然改善了生活条件，提高了生活 质量，但毕竟是一种强制性的提前消费，打乱了农民事前对消费、积累、投入的 安排，其中会有一些农民把原来打算投资的发展资金转移于应对搬迁和改善生 活。（二）失地农民的就业率偏低，成为影响失地农民发展的巨大瓶颈。对失地农民来说，充分就业是他们最积极、最稳妥的生存和发展保障。由于 长期以来我国农村义务教育在教学环境、 师资力量、资金投入等方面与城
7、镇相比 存在较大差别，加上城镇各类就业岗位对劳动力素质要求的越来越高，以及大中专毕业生、下岗工人等对就业岗位的强烈需求，农民群体缺乏相关的基础工作技 能，特别是文化低、技能差、年龄大的被征地农民，很难通过自身力量掌握一技 之长，最终使失地农民中的绝大多数在寻求就业岗位的竞争中处于明显的弱势。国家通过行政手段为失地农民在企业安排就业岗位的渠道越来越狭窄。同时受城镇下岗职工及外来打工者的冲击，就业岗位竞争愈来愈激烈，失地农民寻找就业 岗位愈来愈困难。加上其整体素质偏低，难以在较短的时间内完成从农业向二、 三产业的角色和技能转换，择业渠道更为受限。目前，我市失地农民就业情况大 致分为以下几种：从事三
8、产服务、在外务工、环卫清扫、工程机械、公路运输、 汽车出租等，部分年龄较大的失地农民在家待业。（三）失地农民的社会保障体系还不完善。在农民拥有土地的情况下，凡能劳动的老年人，都可以通过劳动获得生存之 所需；即使完全丧失劳动能力，其子女也可以凭借对土地的耕作承担起“养老”的 责任。当失去土地之后，这些老年人则完全失去了生活中的原有保障，即使尚有部分劳动能力，也会因其年龄、体质、技能及文化素质等方面因素的影响而完全 处于失业状态，传统的子女养老方式也因土地资源的永久性丧失而土崩瓦解。加之财政实力所限，并没有完全将失地农民养老纳入城镇社保管理体系，从而使失地农民养老出现“真空。同时进入城市意味着城市
9、居民的各项开支他们也要承担， 这就导致失地农民开支的巨大变化，这对于失地农民的经济规划才能巨大的影 响，部分失地农民目前紧靠国家给予的每月几百元的养老金维持生活。再者由于部分失地农民不能在一定时间内找到理想的工作， 面对未来一片茫然，生活质量 不增反减，这些都大大降低了他们的积极性，又反过来影响他们生活质量的提升。（四）城郊公共基础设施建设欠缺，成为制约经济发展的瓶颈城市郊区虽然具有巨大的潜在发展潜力，但是由于前期建设面临着诸多问题，再加上经济发展先行、社会公共设施跟进的固有发展思路的制约，因而目前 城市郊区的公共基础设施普遍欠缺，给当地失地农民的衣食住行带来了诸多不便，例如公共交通拥挤、社区
10、附近没有大的银行、超市、休闲健身场所等。而基 础设施的建设对于吸引外来投资与失地农民自我创业都有着巨大的影响，其的欠缺导致部分失地农民守着良好的发展经济的资源与机遇不能充分利用，只能等待相应的基础设施完善后投资，而其间的等待又消耗了大量的人力物力， 降低了失 地农民自我创造美好未来的积极性。（五）部分失地农民的固有观念制约其适应城市发展世代以土地为生的农民，早已养成了那种靠土地发展，靠子女养老的固有观 念。而失去土地部分农民并没有完全改变固有观念， 再加上自身文化低、技能差、 年龄大的原因，很难通过自身力量掌握一技之长谋求自我的长远发展，很多失地农民只知道等待政府的救济，而没有充分的解放思想，
11、充分发挥自我的聪敏才智 自主创业、就业。同时经济发展的落后导致部分失地农民不能很好地适应城市生 活，打乱了之前农村的邻里关系，部分失地农民，特别是年龄大的失地农民精神 生活空虚。（六）基层干群关系有待调整，彼此之间的不信任感有拉大的趋势通过实地调研我们发现部分失地农民对当地的基础干部表现出来了极大的 不满与不信任感。照成这种现象的原因是多种多样，既有我党基层干部素质有待 提高的大环境，也有征地时基层组织转变自身职能，强化基层干部素质的欠缺， 还有相关的征地补偿信息不能得到完全公开公示导致的干部与群众的疏远。（七）相关信息得不到及时公开，相关政策没有完全落实由于之前我国尚未完全实行政务公开、公示
12、制度，再加上有部分干部不能完 全在征地过程中保持廉洁自律，因而很多村庄在征地的过程中不能完全公开， 甚 至不公开村集体在征地过程中的收支。同时由于失地农民自身维权意识的淡薄和 获取相关政策信息途径的短缺，导致大部分失地农民不去关心国家给予了失地农 民什么样的政策条件，而是去关心不同村落之间征地补偿中出现的差距， 然后去 上访，这也大大的占用了基层干部的精力去处理这些事物， 而没有全身心的领导 村集体发展自身经济，积极地充分利用、贯彻相关的政策，错失了良机。（八）基层集体经济没有得到充分发展通过实地调研及与一些发展较快的失地农民集体比较， 我们发现这些问题多、 失地农民生活质量欠佳的地方在很大程
13、度上与当地没有充分的发挥、利用基层集体经济在改善当地居民生活质量中的作用， 很多村集体都没有自我的集体经济组 织，或者没有得到充分地发展。而集体经济组织能够很好地利用当地的失地农民， 拉动当地的经济，提高失地农民的就业率。（九）失地农民养老问题成为一个潜在的大问题前面已经提到传统的子女养老方式因土地资源的永久性丧失而土崩瓦解。加之财政实力所限，并没有完全将失地农民养老纳入城镇社保管理体系， 从而使失 地农民养老出现“真空。而通过实地调研我们发现很大一部分失地农民并没有意 识到自我养老所要面临的困境，而是继续延续之前的过一天是一天的思想， 这也 为以后失地农民的养老问题增添了一份风险。（十）社区
14、文化建设薄弱，失地农民的精神文化生活欠缺目前很多安置失地农民的社区正处于建设之中，因而很多社区的基础文化设 施还没按照要求去建立，或者虽然有但是很多目前已经损坏无人修理。 同时加上 社区建设初期，各项事务繁多再加上基层组织干部人员素质参差不齐与基层组织经费有限，我们发现目前大部分社区还没有自我的社区文化品牌，有的话也是 些临时的、随机的文化活动，这远不能满足失地农民进入城市后空闲时间较多的 现实，而精神文化生活的空闲也容易滋生一些不良的社会现象，如赌博。（十一）失地农民子女受教育、成才状况不容乐观由于失地农民投资理财的知识和能力较为有限，难以为土地补偿安置费求之以有效的增值渠道，再加上原有的轻
15、视子女教育的观念的存在和城市不良的环 境对子女的影响，我们发现相对同龄的城市孩子很多失地农民子女存在很多劣 势。一位老村长告诉我们目前社区有六七个网吧，很多孩子经常去里面玩电子游戏，希望政府能够加强管理，净化社区文化，为孩子们的健康成长创造良好的条 件。三、郑州市及其他地市保障失地农民生存状况的举措从2004年9月2日至2010年7月27日，郑州市相继出台了郑州市郑东 新区失地农民基本生活保障办法（试行）（郑政200465号）、郑州高新技术产业 开发区失地农民基本生活保障办法（试行）（郑开管2005 31号）、郑州市人民 政府关于进一步做好郑东新区被征地农民基本生活保障工作的意见（郑政200714号）、关于调整郑州高新技术产业开发区失地农民基本生活保障待 遇的通知（郑开管200726号）、关于建立失地农民养老生活补贴制度的通 知（郑开管2007 30号）、郑州市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法（郑政文2010194号）等一系列政策文件，对失地农民的基本社会保障、 就业、养老等做了详细说明，并且进入了稳步的实施阶段。郑州市政府这些政策 的出台与实施，有利于指导与规范相关部分、组织开展切实有效的措施去处理由 于失地所面临的系列问题，使失地农民的生活水平在基本生存保障基础上有了更 高的提高近年来郑东新区管委会对新区范围内使用失地农民的用工企业，按照城市职工最低工资标准的50%（
