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1、国家政策变迁与行政诉讼中诉之利益回顾各国行政法学发展历程，映照出它所规制的社会生活的全貌。改革开放30年来，我国的行政法学同样在激烈的社会变迁中已成长为一门充满无限生机的学科。“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论。”中国共产党作为执政党，其“十七大”会议不但确立党的纲领而且确立了国家的未来发展纲领，我国的国家政策正在发生诸多变迁，进而对我国当下的行政法学研究提出了一系列崭新课题。一、民生关注推动给付行政法学研究行政法学知识体系不断更新。“行政法之发生与发展与法治国思想之演进有密切之关系。”按照欧陆行政法学理论关于警察国家、自由法治国家和社会法治国家逐步嬗变的通行理解，我国现行行政法学的
2、知识体系无疑是建立在自由法治国家语境之中，其历史使命就在于通过法律保留、法律优位原则的确立防止行政权的行使逾越既定的边界，并通过行政诉讼制度的建立确保民众权利在遭受行政权的不法侵害时获得救济。为了达此目标，具体行政行为(行政处分)成为行政法学总论中“阿基米德支点”般的核心概念。这种行政行为的形式论基于法概念操作技术的方便性，就行政机关为达成一定行政目的或任务所实施的各种活动中，选定某一特定时点的行为，作为控制行政活动适法范围或界限时的审查单元，以达成对行政机关进行适法性控制的目的。时至今日，行政处罚、行政强制、行政审批、行政征收等已经型式化的行政行为依旧是我国行政法学分外关注的重心。党的“十七
3、大”确立的国家政策的一个突出亮点是明确了社会主义现代化建设的思维走向，即全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，尤其是要“加快推进改善民生为重点的社会建设”，立意于和谐社会的高度，明确提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生。把改善民生作为当前社会建设的重大任务，表明了执政党及其政府力图解决民众最关心、最直接、最现实的利益问题的勇气和决心，彰显了对现代国家社会功能的崭新认识。在转型时期的当下中国，民生问题已非简单的衣食住行，举凡教育、医疗、就业、环境、社会保障、公共福利、收入分配等旨在帮助人们过上更为体面生活的事务都与民生改善息息相关。身处行政国家时代，几乎每一
4、项民生事务的改善都需要冀望于政府的积极作为。在民生问题成为政府基本的施政目标之后，行政法学无疑应当更加关注社会性规制研究。统计结果显示，“十七大”报告中有69处提到了“民主”，而第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”中就有36处提到了“民主”。可见，发展民主政治将成为我国未来社会主义现代化建设的重要任务。从“十七大”报告的论述上看，我国民主政治的路径是由执政党党内民主带动多党合作的党际民主，进一步落实到人民民主，最终真正实现“一切权力属于人民”。这种行政过程中的公民有序参与将打破政府对公共事务的垄断，预示着单中心的“统治”模式向多中心的“治理模式”的嬗变。然而，在公共部门与私人部门之间进行密
5、切合作的背景下，行政法学的使命就远非拘泥于对公共权力的驯服，它不仅要防范公权力作恶更要激发公权力行善。随着公民法律意识的提升，因公权力的行使侵犯私权利而引发的行政争议也日趋复杂，如何确定及依法保护行政诉讼中诉之利益已成为行政司法领域急需探讨的问题。二、依法维护行政诉讼中诉之利益“诉的利益”作为诉讼制度中的重要概念具有独立的程序意义，它不仅是当事人起诉权的核心，也是确定法院审理范围的基础。由于受到社会发展和政府职能转变等因素的影响，行政诉讼中“诉的利益”范围呈现出鲜明的扩大趋势。在此前提下，深入研究并发展“诉的利益”理论，对于我国行政诉讼制度的完善具有极其重要的意义。(一)“诉之利益”的定位“诉
6、的利益”作为程序法意义上的范畴，是行政诉讼中的基础性概念，它与当事人行政诉权的行使、法院审理范围的界定密不可分，因而具有独立的程序价值。行政诉讼引入诉的利益理论，是因为行政诉讼中同样存在判断什么样的起诉是适格之诉的问题。虽然行政诉讼能够为公民利益提供有利的保障，但是必须承认，审判权不是万能的，法院只对能够审查的行为，由合格的当事人在适当的时候提起的诉讼才能受理。行政诉讼中对诉的利益的审查，旨在明确何种私权利可以对公权力的行使提出质疑，进而避免无意义的诉讼阻碍行政效率的实现。由于诉讼途径是保障公民利益免遭公权力侵害的最后屏障，而诉权是公民利益得到司法救济所必需的程序权，所以对诉的利益的界定应当以
7、当事人利益为首要考虑因素，这一主导思想在行政诉讼起诉资格不断扩大的过程中得到了充分的体现。(二)影响“诉的利益”界定的因素第一，从 “自然权利”到“社会权利”的扩大。公共事业的提供和社会福利的保障成为了政府必须承担的义务，与之相对应的是公民享受这些服务的权利，就业权、环境权等新型权利被纳入了法律保护的范围，法律对于权利的保障已经不限于人的自然属性，转而强调为个人充分发展物质、智力和精神活动提供必要的条件。这意味着承载着权利救济功能的诉讼制度必须与之相适应，因此，调整诉的利益的范围，将社会权利的保护融入诉的利益的范围，是落实上述权利的具体体现。第二，从“法定权利”到“法律保护的利益”扩大。随着政
8、府角色的转变，对传统行政诉讼模式构成了极大的冲击。一方面，在行政行为已经“无孔不入”的情形下，公权力与私权利的接触范围扩大，对公民利益构成了更大的威胁;另一方面，在给付行政的理念下，越来越多的政府行为不再是针对具体相对人做出，而是提供给社会大众。“法定权利”标准将大量的相关利益排除在法律保护范围之外，已经显得不合时宜。此时的行政诉讼进入了“法律保护的利益”时代，对于消费者、竞争者等行政行为直接相对人之外的相关利益人的保护得到了理论与实践的认可。这种变化使得行政诉讼中有关诉的利益的界定标准从传统的“法定权利”扩大到“法律保护的利益”。(三)厘清行政诉讼中“诉的利益”我国的行政诉讼法颁布之前，公民
9、对行政机关的起诉一直适用民事诉讼法，可以说我国的行政诉讼是从民事诉讼发展而来的，因而民事诉讼中“诉的利益”界定标准对日后的行政诉讼产生了深远的影响。以至于在行政诉讼法出台的20世纪90年代初，虽然当时在世界范围内诉的利益范围的扩涨之势已经十分明显了，但是我国的行政诉讼法依然保守的坚持了主观诉讼模式。虽然2000年的若干解释将原告资格扩大适用于“法律上利害关系人”，此举被认为是我国行政诉讼法向前迈出的一大步，但即便如此，若干解释也只是将可以请求司法救济的“个人利益”的范围适当放宽，所谓的“法律上利害关系人”仍然是为自己的利益提起诉讼的，因而我国的行政诉讼依然没有摆脱主观诉讼的范畴，在诉的利益的界
10、定与诉讼类型方面均呈现出单一属性。随着社会的发展，政府行为已经渗透到人们生活的每一个角落，在一些公民曾经只能被动接受而没有任何发言权的领域，有越来越多的人站出来对政府决策说“不”，这对现行法律的空白与滞后形成了巨大的冲击。从2000年起，全国范围内出现了各式各样的公益诉讼案件，人们纷纷以维护公共利益为己任，难怪有人将其称为“一场方兴未艾的法律运动”。然而面对公众的热情关切，由于缺乏制定法的有力支撑，法院只能予以谨慎的回应，无论是乔占祥诉铁道部春运涨价案、严正学诉椒江文体局不履行法定职责案、施建辉、顾大松诉南京市规划局违法行政案、还是沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案，均以法院不予受理或驳回起诉
11、收场。此类案件的频繁发生，既不利于社会的稳定，也不利于对行政管理的有效监督，必将削弱我国行政诉讼的作用。三、利益统筹促进多元化纠纷解决机制研究在利益主体和利益内容日益多元化的今天，贯彻落实科学发展观的根本方法就是“统筹兼顾”，即“统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益”。利益统筹贯穿于利益的激励、表达、协调和保障的全过程，但关键还是体现在对不同利益冲突的化解上。也就是说，多元的利益诉求和多元的利益表达不可避免地会引发不同利益之间的冲突，而利益冲突的消除实际上也就是一个统筹不同利益的过程。在社会冲突不断加剧的情况下，利益统筹的理念应当贯穿于各种社会纠纷尤其是行政纠纷的解决
12、之中。(一)构建以司法为核心的多元化行政纠纷解决机制目前，多元利益主体之间冲突的加剧已经是一个不争的事实。特别是随着城市房屋拆迁、农村土地征收的强力推行，民众与政府之间的关系在局部地区日趋紧张，群体性事件甚至暴力事件也时有发生。尽管行政诉讼制度的实施已有20年之久，但民众在与政府之间发生纠纷时往往首先采取的都是内部施压、上访等非常规性的方式，最后通过司法寻求解决的并不占据主流。私力救济的盛行特别是信访潮的涌现反衬出公力救济尤其是行政诉讼的无能。我国行政复议、行政诉讼受案数长期处于低迷状态即是明证。也许信访救济与法治之间亦敌亦友的悖论关系可能会成为其作为具有补充性的“特殊行政救济”的理论基础，但
13、正式行政救济社会认同度的下降却值得格外警醒。笔者认为，鉴于我国当前行政纠纷解决机制的现实状况，应当着力恢复司法在行政纠纷化解中应有的核心地位，从根本上扭转行政纠纷解决无序的局面，进而“把权利受到侵害的公民从家庭的血缘关系、从居民委员会或村民委员会的地缘关系、从单位的计划管制关系、从国家机关的非权力化关系(调解关系)中解脱出来”。以司法为核心的多元化行政纠纷解决机制的构建至少有三项急迫任务：一是如何系统改造现行信访制度，彻底改变信访是行政纠纷化解主渠道的现状;二是如何吸收域外“替代性纠纷解决”(ADR)机制的合理成分建立起公正、透明、专业、有效的行政裁判制度，为行政纠纷的及时化解提供新的渠道;三
14、是如何进一步修正现行行政复议特别是行政诉讼制度，使司法常规手段成为民众最为信赖的行政纠纷解决机制。(二)在行政救济法中贯彻纠纷解决观长期以来，“保障行政相对人合法权益是行政诉讼制度的唯一(或根本)目的”的观点盛行于行政法理论界与实务界。这种理解虽有其合理的一面，但却忽略了一个基本事实：同其他诉讼一样，行政诉讼原初就是一种专门解决行政纠纷的制度。从法社会学意义上来说，“社会冲突无论是统治阶层内部的冲突还是统治阶层外部的传统都是于现实统治秩序(从而也是与法律秩序)不相协调的，严重的社会冲突都危及着统治秩序或法律秩序的稳定。诉讼的任务正在于为解决这些冲突，并抑制后续冲突的发生提供一种常规性手段。诉讼
15、机制的社会价值也正在此意义上得到展示。” 因此，在利益不断分化整合的当代中国，应当将不同利益的统筹内化为纠纷解决的全过程。也就是说，未来的行政救济法更应当贯彻纠纷解决观。事实上，新近的一些动向已经反映出纠纷解决观在行政救济法中的回归，如2007年4月24日正式公布的最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见第8条即将行政审判制度的功能定位在“保护合法权益、促进依法行政、优化司法环境、化解行政争议”上。笔者认为，纠纷解决观在行政救济法中的贯彻可以在以下三项课题中予以展开：一是以行政争议的存在作为行政诉讼的“入口”，切实解决行政诉讼受案范围的遴选标准难题;二是以行政争议的类型化推动行政诉讼类型化的塑造，为司法有效化解不同类型行政纠纷提供相应的空间;三是以行政争议的彻底解决为导向，积极推动调解和和解机制在行政审判过程中的运用，弥补判决方式的缺陷。从公民基本权利的受益性功能上看，国家有义务为公民提供积极的司法救济。正如德国学者洪堡所言：“在社会里，公民安全主要赖以为基础的东西，就是把整个个人随意谋求权利的事务转让给国家。但对于国家来说，从这种转让中产生了义务。”因此，如果公民之间有争端，国家就有义务对权利进行裁决，并且在占有权利上要保护拥有权利的一方，从而维护社会的公平与正义。文章来源：中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网）1
