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1、第一节 公共政策的基本概念一、公共政策的本质属性公共政策是以政府为主的公共法权主体意志的体现。在一定的意义上可以认为，制定和执行公共政策构成了政府公共管理的主要过程和活动。(l）价值相关性。与政策的价值相关性紧密联系在一起的是其利益相关性。可以说，多数公共政策都关系到对以利益为核心的社会价值的分配。(2）合法性。在现代社会，依法治国成为文明国家的基本理念，政策的合法性首先应该通过法定程序获得。这种法定程序或者是经过立法机关通过，或者是经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。(3）权威性。公共政策的权威性是与其合法性紧密相联的，只要政策具有合法性，就必然具有一定的权威性，而权威性又与强制力相联
2、系。二、公共政策的功能(1）导向功能。公共政策的导向功能指的是，公共政策通过正向提倡、激励的方式为有关法人、自然人指明行动方向，从而使政策对象朝决策者所希望的方向努力、以决策者期望的方式采取行动。(2）控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通过规范、制约的方式对有关法人、自然人的行动进行控制，使之不采取决策者所不希望的行动。(3）分配功能。除了调控政策对象行动的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是对全社会所拥有的资源（包括政治、经济、文化等资源）在不同地区、不同部门、不同群体之间的配置进行调节，有些公共政策的实施效果会导致利益在不同地区、不同部门、不同群体之间的分配发生变化，这就是公共政
3、策的分配功能。如收人分配政策、社会保障政策等都涉及利益的分配。三、公共政策的分类基本政策是公共部门用以指明或规定有关法人、自然人的行动方向的公共政策。它主要确定具体政策应采取的态度、应依据的假设、应遵循的指导原则，是一种宏观层次上的主导性的政策。所谓具体政策，就是公共部门为解决具体问题而给有关法人、自然人规定的行为准则和行为规范。基本政策是长期性的，维持的时间一般较长，即使客观情势发生了某些变化，也可通过对原政策作重新解释来使之与新的现实相适应，而无需改变基本政策。具体政策则不同，通常持续的时间要短得多，这意味着，政府可根据具体形势，在不背离基本政策的前提下，随时改变具体政策。第二节 政策制定
4、一、政策制定的主体政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。行政机关是政策制定的主要承担者。行政机关拥有行政立法权和立法创议权，拥有和可以调动大批专业人员，就重大政策问题进行调查研究，集中和协调各方面的意见，对其他部门或政府组织以外的政策研究机构所提供的备选政策方案进行研究、评价、论证和抉择，并最终制定政策方案。立法机关除了制定法律之外，在某些情况下可以通过提出立法议案的形式，直接提出某种政策规划，如果议案获得通过，则政策规划议案就获得法律效力。司法机关的主要职责是实施法律
5、，但通过“判例”解释法律以及确立司法原则，或者在某些条件下参与法律和政策的制定，同样是公共政策制定的主体。二、政策制定的原则1系统原则任何一项政策都不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系中。在政策制定过程中，应当整体利益和局部利益相结合，内部条件和外部条件相结合，眼前利益与长远利益相结合，主要目的与次要目的相结合。不论制定什么政策，都应当把它置于一定的政策体系中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估计政策体系的整体效应。坚持正确处理全部与局部的关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。2协调原则由于任何政策都处于一个政策体系之中，其制定过程会涉及多个不同部门，其实施将广泛影响多
6、个不同方面，因此，政策制定必须坚持协调原则。首先，在确立政策月标时，要注意短期目标和长远目标、该政策目标与其他有关政策的目标之间的协调。如果希望通过一项政策实现多个目标，便需要注意这多个政策目标之间的协调。由于不同社会群体的价值取向、利益、需求可能不一致，确立政策目标时，常常需要在这些不同的价值取向、利益、需求之间寻求协调。其次，在设计具体的政策措施时，要注意各种措施的配套性和协调性，注意该政策拟采取的措施与其他政策的措施之间的协调性。再次，很多政策在制定过程中牵涉多个不同部门，而这些不同部门可能有不同的关注点、有不同的利益取向，因此，制定政策时必须注意协调这些不同的部门，否则，政策可能难以出
7、台，或者即使出台了，也难以保证得到有效的实施。3可行原则政策制定必须符合现实条件的要求，充分估计各种环境因素对政策的影响与制约。也就是说，政策的制定必须以现实可行为前提。政策制定考虑的可行性一般包括三个方面：一是政治可行性，即某项政策可能被多数政治团体或大多数群众接受，政治风险不高；二是经济可行性，即实施政策方案所必需的资源是能够充分获取的，是不会产生难以承受的经济负担的；三是技术可行性，即将政策方案付诸实施在技术上是可行的。一项政策方案只有在这些方面都具备可行性，才可能顺利出台并真正付诸实施，才有可能取得预期的效果。4合法原则合法原则指的是，公共政策的制定必须符合有关法律的规定。它包括三个方
8、面：其一，政策制定主体的决策权合理流动，也就是说，政策制定主体必须在法律赋予的权限范围内决策，而不能越权决策。其二，政策制定的程序合法，也就是说，决策行为必须按照有关法律规定的程序和方式进行，不能随意减少或颠倒决策过程中的有关步骤和环节。其三，政策内容合法，即所制定的政策的内容不能违背有关法律，不能违背国家或本地的宏观政策和上位政策。5民主参与原则现代社会的复杂性和快速多变性，使得公共政策的制定成为一项复杂而艰难的工作。要适时制定有效的公共政策，不仅需要丰富的决策经验，还必须掌握大量的信息，有多种不同学科的专业知识。因此，仅靠少数几位高层决策者是不行的，即使他们具有非凡的决策能力。在政策制定过
9、程中，为了及时发现政策问题，反映大多数民众的需求和愿望，为了集中更多人的智慧，利用有关专家的专业知识，必须通过适当的机制和程序，使公众和专家广泛参与进来。在我国，广泛的民主参与，不仅是为了保证公共政策制定的质量，更是为了保障人民群众当家作主的权利得以实现。三、政策制定的程序1政策问题的确认与界定这是政策制定过程的起点。一般来说，公共政策总是针对特定的公共问题或者已经发生，或者处于潜在状态。有关部门在发现或意识到这个问题之后，应当通过一定的方法（如调查、分析）对问题的性质、类型、影响范围、原因等进行研究，从而对问题作出明确的界定。在确定该问题需要通过政策措施加以解决后，便应当将问题纳人公共部门的
10、政策议程，即排上决策部门近期打算通过政策手段予以解决的问题的计划表。于是，这个公共问题便成为了一个政策问题。2政策规划政策规划也称政策拟定，是指政府决策机关为解决某个政策问题而提出一系列备选的政策方案或计划，并在比较评价的基础上作出政策抉择的过程。政策规划包括以下几个环节：政策目标的确定、政策方案的设计、政策方案的评价与择优、政策方案可行性论证。3政策合法化在程序上，政策合法化是指政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。合法化使政策获得了法律的保护，具有了强制力，为政策的执行提供了条件。政策合法化包括政策内容的合法化
11、和决策过程的合法化两方面。政策合法化主要有三种途径：(1）政策的法律化。（2）权力机关的批准。（3）有关部门的审查。四、政策咨询政策咨询是指有关专家、群体、研究机构、公众代表等，就政策的制定向政府决策机关提供信息、反映意见、提出建议，从而参与政策制定的一种活动。政策咨询活动一般发生在政策问题的确认与界定、政策规划、政策评价等阶段，其中，在政策规划阶段的政策咨询活动最为常见，也最为重要。五、政策分析方法政策分析是在搜集资料的基础上，对资料进行综合研究和比较，进而提出政策方案或对政策方案进行评价的过程。政策分析方法包括资料搜集的方法和资料分析的方法。其中，资料搜集的方法包括访谈、问卷调查、典型调查
12、（包括实地观察和访问）、文献查阅、抽样调查、民意测验等，资料分析的方法则包括综合定性分析、统计分析等。这些方法都是社会科学研究中比较常用的方法。1定性研究方法(1）前景描述法。前景描述法也称脚本写作法，用于对未来形势的预测。这种方法的要点在于，对某些重要变量在未来一定时期内的发展趋势作出多种不同的假定，然后根据这些假定描述关于未来的多种可能的前景，并在综合分析的基础上，确定哪种前景出现的可能性较大，进而分析不同前景对政府政策选择的影响。(2）德尔菲法。德尔菲是古希腊神话中的神谕之地，此地有一座神殿，传说可以预卜未来。20世纪50年代，美国兰德公司和道格拉斯公司联合开发了一种利用专家意见预测未来
13、趋势的方法，用古希腊神话中的这个地名为其命名。德尔菲法是对传统专家座谈会的改进。专家座谈会有很多缺点：一是参加座谈会的专家人数有限，代表性不充分；二是个别权威的意见往往对其他专家产生影响，导致不同意见难以表达；三是由于大家面对面，口头表达能力差的专家不愿公开发表自己的意见。德尔菲法采用的是通过专家匿名通信的方式向专家征求意见，因而避免了上述不足。德尔菲法的具体做法是：组织者为了解某种趋势或信息将问题通过信函向若干个专家提出，各专家根据白己的判断回答问题并反馈给组织者；组织者对所有专家的回答进行综合，把比较集中的意见写下来，通过信函告诉各位专家，并请专家重新考虑以前的答案并把新答案反馈给组织者；
14、像第步那样对新答案进行综合，并把结果告知专家们。如此经过三至四轮的调查后，专家的意见趋于集中，于是把最后一轮得到的结果作为专家小组的意见。2定量分析方法定量研究方法很多，例如，用于预测分析的马尔柯夫模型、用于政策规划的排队模型和线性规划方法、用于决策分析的决策树等。本文简要介绍与降低行政成本直接相关的收益一成本分析和成本一效果分析。(l）收益一成本分析。收益一成本分析就是对实施一项公共政策所需要投人的全部成本和因实施该政策而获得的全部收益分别进行计算，然后，将二者进行对比，进而计算该政策的净现值。如果净现值为正，即收益大于成本，说明该政策可行，反之则不可行，或者收益与成本之比大于1，说明该政策
15、的实施是值得的，反之，则是得不偿失的。除了用于判定一项政策的价值之外，收益一成本分析还用于对多个政策方案做比较进而选优。也就是说，在有多个政策方案时，可以分别计算各个方案的收益和成本，然后根据计算结果，比较哪个方案的纯收益或收益成本比大。(2）成本效果分析。在有些情况下，一项公共政策的收益很难与成本直接进行比较，因为政策产生的很多收益特别是一些社会和政治方面的收益无法货币化。譬如，因为实施了一项好的政策而解决了1000个失业人员的就业问题，为实施这个政策投人的成本可以计算出来，但这1000个失业人员就业所带来的社会收益却难以用货币表示，因此，人们无法计算出收益成本比或纯收益。在这种情况下，人们
16、可以采用成本一效果分析方法。成本一效果分析是在收益无法货币化的情况下，对达到既定政策目标的各个政策方案的成本分别进行计算，成本越低的方案就越好。譬如，同样是解决1000个失业人员的就业问题，可能有三种不同的方案：政府出资对失业人员实行技能培训；政府为失业人员无偿提供一定数额的创业基金；政府免费为这些失业人员办理营业执照、三年免征各种税费，并对一定数额的贷款实行贴息。如果三种方案都能达到解决1000人就业的目标，为了确定采用哪种方案，可以采用成本一效果分析，分别计算三种方案的成本。计算结果出来后，哪个方案的成本最低，便采用哪个方案。上述多种政策研究方法，没有明显的优劣之分，在实践中需要根据具体情形和条件选择采用。一般而论，层次高、涉及面广的宏观公共政策分析，定量分析的方法其适用性比较差一些，因而经常
