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1、非政府组织的社会公信力2008年5.12汶川大地震后，中国上演了一幕捐赠神话。地震发生后仅一个月时间，全国共接受国内外社会各界捐款捐物共计445.74亿元。然而人们在感叹这个神话的同时，中国非政府组织的公信力问题也暴露无余：“万元帐篷”、“虚开发票”、“管理费”等问题陆续不断的通过网络呈现在大众面前。近来，“太阳村疑有财务黑洞”、“重庆九龙坡白市驿小动物保护协会疑用善款买别墅”、“森森孤学院被疑骗捐”、“绿叶义工疑用善款买房”，当这些新闻曝光时，人们再次质疑整个NGO世界的公信力。一、何谓公信力公信力的概念源于accountability。是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公共交往以
2、及利益交换所表现出的一种公平、争议、效率、人道、民主、责任的信任力。公信力既是一种社会系统信任，同时也是公共权威的真实表达，属政治伦理范畴。公信力的核心是信任、信赖，而信任的主体是受众。公信力是建立在受众的信用体验和认定的基础之上的。对非政府组织而言，其组织公信力指的是社会对此次组织的认可及信任程度，它通过法律约束和自律规范来体现。自律包括一套约束组织行为的伦理规范、自我评估及社会交代，其中财务管理的规范和财务的公开是核心内容。二、非政府组织的公信力危机的原因分析在中国，非政府组织本身的发展面临苛刻的制度环境，NGO普遍弱小，对政策的影响力微弱。英国学者格登怀特（Gordon White）在对
3、浙江萧山市的各种社团进行实证研究后，认为中国经济改革的不充分导致国家在经济领域中仍然保持着主导地位，而非政府组织是在国家强大空间中的夹缝中成长和发展的。这样的发展背景必然使得组织本身存在很多问题。组织自身发展的不健全导致非政府组织面临严重的公信力危机。（一）中国非政府组织的“官民二重性”在转型时期的政府与社会的张力和互动中，中国的非政府组织形成了一种具有本土化色彩的官民二重性结构。这种结构主要体现在NGO组织层面的官民联结、社会服务与政府管理功能的重叠等方面。其中，政府与非政府组织联结的一个重要方面就体现在政府官员或有“官方背景”的人员进入非政府组织的领导层。根据有关学者的调查，在我国非政府组
4、织的领导人中，有49%在任现职之前曾在政府部门中任职，有28%曾在政府事业单位任职1。而事实上，非政府组织也相当欢迎这样的人士的加入，这已经成为非政府组织提高自身地位和影响力、更“自由”地开展活动的重要手段之一。另外，在中国，有相当多的非政府组织本来就是从政府部门中蜕变出来的，其虽然名义上与政府脱钩，但在体制和观念上仍延续原有的管理模式和思维定势。而另有一些组织，因为挂靠在政府的相关部门，实际上成为了政府的办事机构。由于非政府组织的“半官半民”性质，许多非政府组织在财政上严重依赖于政府，这在很大程度上影响了非政府组织活动时的独立性。非政府组织活动独立性的缺失导致其公信力下降。非政府组织本应是不
5、由政府直接控制的独立组织，但在中国的发展现状会使人们质疑其活动动机：是为公益性还是为政府形象宣传？（二）非政府组织的“志愿缺失”2006年11月29日，深圳福田警方将在扫黄活动中抓获的100名涉嫌卖淫、嫖娼的违法犯罪人员在游行示众后公开处理。在公开处理的两个现场，涉案人员均被全副武装的警察逐一押下车游街示众够由福田公安分局副局长井亦君宣布处罚决定，分别读出各人的姓名、出生日期和籍贯。每读出一人的资料，警察便押身边的犯人踏前一步确认身份，然后押回车载走。现场有逾千人围观，并不时响起掌声。在这场被称为“深圳妓女游街事件”中，除了全国妇联这个具有浓厚官方性质的NGO向公安部提出内部抗议外，很多关注这
6、个领域的非政府组织集体失语。我们不禁思考NGO在面对中国的社会问题时，究竟起了多大的作用？非政府组织是在积极的参与公共治理的过程还是明哲保身？很多的非政府组织在专业化发展的同时，也逐渐变得官僚化、附庸化、利益化。而组织内成员，也不再把自己当作一名志愿者而是职业受薪者，志愿热情退减，从而导致“志愿缺失”。当成员渐渐与“金钱”“利益”为伍时，人们对非政府组织的信任力也越来越弱，最终导致非政府组织的公信力的丧失。（三）非政府组织的角色定位偏差很多非政府组织，特别是发展较弱的非政府组织在自身定位上存在偏差。曾有一位基金会项目的负责人说：“我们有的时候只是企业的公关公司对于我们这些还算比较知名的NGO来
7、说，在和公司合作时还有话语权，但是那些比较小的组织，则在合作的过程中处于绝对弱势地位。”对于非政府组织而言，企业捐赠是其财政的主要来源之一。而企业与NGO的合作也日趋寻常：企业向非政府组织捐款，设立由企业名字命名的项目基金或者在捐赠合同中规定项目宣传中对企业的“感谢”义务，然后由NGO具体运作基金。对于企业而言，这只是停留在PR（Public Relation）范畴内做所谓的“公益事业”，而不是CSR（Corporate Social Responsibility企业社会责任）的觉醒。“想要在中国卖车，不在中国做点事情怎么行？”一位日本汽车公司的公共关系拓展科高管一语道破；而某些美国公司则是直
8、接委托公共关系咨询公司来负责与非政府组织的合作；另有一些国内企业，他们持续捐赠的一个重要原因在于他们发现自己“把钱花在公益项目上，可以实现更大广告收益。”而对于这些非政府组织而言，在接受企业捐款的同时，就意味着在活动的过程中，企业重视的并不是项目的实施及效果，而是极力证明自己的项目在媒体宣传上如何做到出色。另外，处于发展初期的中国非政府组织在实施项目的过程中，哪怕付出更多的行政成本，也要去迎合捐赠方的“口味”，而不是出于某种社会利益最大化的考虑；同时，非政府组织实际上也在通过这种方式向捐赠方市场企业推销自己，从而获得更多的“竞资”优势，解决资金不足的问题。当非政府组织从一个社会角色退变为一个企
9、业的职能部门或者退变为一个“功利性组织”之后，其公信力必然也会随之消失。（四）非政府组织自身的组织、管理问题在中国，大多数非政府组织均面临注册的问题。大部分NGO或以工商注册地形式存在，或干脆不进行注册而处于事实上的非法状态。而合法注册的NGO则是少之又少。组织认同十分混乱。这就造成了“老的NGO没有危机感，缺乏动力去改善自己，也没有压力，新的NGO则根本发展不起来，NGO之间谈不上竞争。”同时，“既然相当部分NGO是工商注册，那它们就没有义务去公开账目，公共的舆论监督也就失去了依托；而对那些根本不注册的NGO，监管更是无从谈起。”另外，政府机关没有对非政府组织的发展进行总体考虑和统一规划，也
10、没有权威的国家级非政府组织的主管和协调部门，对非政府组织的管理和宏观调控还比较薄弱，致使非政府组织的发展往往处于无序状态。而事实上，相对于我国市场经济的发展进程，非政府组织无论在规模上还是在结构上，都远不能满足需要。而且我国目前现有的非政府组织大多分布在东部沿海一带和大中城市中，而广大的内地和乡镇仍是社会组织的稀疏地带，非政府组织力量比较弱小。而在很多非政府组织的内部，其工作人员处于青黄不接的状态，中国许多草根NGO是先由一个人发起创办，而当领军任务面临退役时，接班人“青黄不接”的问题就浮出水面。人们看不到这些草根组织的发展希望在哪。（五）非政府组织的财务透明度问题非政府组织的财务问题是造成非
11、政府组织公信力危机的关键因素。中国的非政府组织普遍存在这样的问题：其资金使用情况以及财务账目没有形成强制性的公开化制度，并且缺少有效监督。近年来，不论是具有官方背景的扶贫基金、希望小学工程还是民间草根NGO，都不时被爆出资金被挪用或内贪污的丑闻。这类丑闻越来越多，造成人民越来越不信任NGO，这种不信任使得非政府组织从民间取得善款的难度也越来越大。图一时之利的后果是非政府组织的发展前景越来越不乐观。定期的财务公开制度以及有效地监督制度以成为中国非政府组织能否顺利健康发展的关键问题。国际著名咨询机构麦肯锡公司对中国慈善事业曾作出这样的评价：“中国社会并不缺少善心，缺少的是对公益组织的信心”。因此，
12、NGO的账务清白，资金的使用完全合乎目的，是建立非政府组织公信力的最有效的途径之一。而其公信力越高，筹集资金的能力也就越强，对非政府组织的发展和壮大就越有利。三、如何解决首先，是非政府组织要透明化财政。NGO的命脉在于其公信力，这种公信力的一个基础就是财务管理的公正与透明性。非政府组织的财务也应建立相应的审计机制。比如，每年的财务报告应向具体的捐赠人有合理的交代、机构的年报和财务报告可以让所有人都能看到，保证资金使用的合理性。组织在进行活动时应保证效率。NGO在行动前须有一个策略选择，有的组织可能选择尽最大可能用最少的钱办最多的事，有的组织也可能选择最好量入为出。但是，如果拿到很多钱却只做很少
13、的事情，在便造成了社会资源的浪费。比如某个组织供募集到100万的捐款，但年底仍有80万在账上，这就说明此组织的办事效率低。募集到的钱应该全部用到公益事业上，而不是帮组织赚利息。当NGO发展到一定程度时，人们关心的不仅是钱怎么花的，更关心的是钱用在哪些方面才能效益最大化。所以，非政府组织的行动成果也应量化。如果一个非政府组织大多数的活动均能达到甚至超出预期效果，人们自然会增加对此组织的信任程度。其次，非政府可以在很大程度上帮助政府提供公共服务，解决某些公共问题。因此政府应放宽非政府组织的发展空间，并制定相关的法律法规确保非政府组织存在的合法性。现代社会的发展日益表明，非政府组织与政府合作显得越来
14、越重要。“人们将付出更多的努力积聚中介组织、家庭、个体志愿者和社区的力量，政府在其中不时扮演促进者的角色，从而结成伙伴关系，共同促进更高水平的社会福利”。 新公共管理用“公私部门的战略伙伴关系”来概括政府部门与非政府组织、企业之间的合作关系。政府和非政府组织在一些共同的领域，面向共同的对象，可以开展能相互补充，相互竞争的公共服务。如在提供社会救助、医疗、教育等公共物品时，政府与非政府可相互补充。另外，政府与非政府组织在有些公共产品和服务的提供中通过分工与合作，联合为社会提供公共物品和服务。因此，非政府组织是否取得合法地位在提供公共服务时就显得更加重要。联合国开发计划署的李劲曾表示，“虽然公民社
15、会组织的优势在其多样性和活跃性，但一个符合法律的身份无疑是这些组织作为正式机构存在和运作的合法性（legitimacy）的基本依据。一个组织要顺利和有效地开展工作，必须要获得最基本的认可和支持，而这些多半都来自于其符合法律要求的身份和地位”。再次，以互联网为平台，对非政府组织进行舆论监督。互联网具有广泛性、公开性、成本低等特点。另外，在互联网上的言论也能在非常短的时间内就形成舆论压力。通过互联网的舆论监督，将揭露与表彰结合，形成强大压力，促使中国的非政府组织渐渐习惯于财务透明化和活动成果公开化；并且在人们心中树立起这样的观念：不公开账目和资金使用情况的非政府组织便没有理由再向其提供捐款。一旦在互联网上形成这样的舆论压力，现实中财务透明和活动成果公开也会渐渐成为非政府组织继续发展壮大的关键条件之一。四、小结非政府组织的公信力是组织存在与发展的重要力量。对于NGO而言，确实应该采取相关措施向人们“证明”自己，包括公益性、独立性等各个方面
