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1、从亚洲金融危机看imf法律机制亟待改革的几个重要问题从亚洲金融危机看imf法律机制亟待改革的几个重要问题作者：万国华东南亚金融危机自1997年7月由泰国铢暴跌而引发， 进而蔓延整个亚洲，欧美也接连“感冒”不断，继而又向俄罗斯及南美巴西“传染”，世界经济一时间犹如“黑云压城城欲摧”，处处硝烟四起，烽火连天。在这场没有赢家的“战争”中，人们不时会发现一个不知疲倦且自以为是消防队的身影imf（国际货币基金组织）。人们对imf的身影不应该陌生，因为它早在1994年扑灭墨西哥金融危机那场“大火”时已初试锋芒。作为二战后世界经济秩序全面框架的一部分，imf 负责帮助各成员国克服短期性国际收支失衡，以提供政
2、府间贷款的方式来缓和成员国的外汇短缺困境，协调国际货币的秩序。正是基于这样的定位，它被人们形容为处理国际金融货币危机的“维持和平”部队，在实践中也确曾起过积极作用。然而，近年来imf 处理金融危机的方式及效果却处处遭人非议与谴责，尤其对亚洲金融危机的处理方式及效果更为人所诟病。那些已经得到imf援助的国家不知道什么时候能摆脱金融动荡的困扰；那些向imf提供资金的国家也开始怀疑这样做的意义何在。与此同时，一些国际政治领袖及世界级风云人物如美国总统克林顿、英国首相布莱尔、法国总理诺斯潘，甚至一些发展中国家的领导人及国际金融界权威人士如著名金融炒家绍罗什等，均呼吁要对现行国际货币金融体系和制度进行改
3、良与改革。事实表明，imf 赖以生存和发挥作用的整个国际经济环境已经发生了深刻变化，远非50年前可比，它在处理地区乃至全球金融危机中不可避免地会遇到难以克服的法律制度难题。本文仅就其中几个重要方面进行一些探讨。一、imf协定宗旨的调整问题imf协定条款自1945年12月27日生效以来， 成员国曾先后对其进行过三次修改（注：见刘丰铭：国际金融法， 中国政法大学出版社1997年修订版，第427页。）。尽管imf的成员国数目及活动范围发生了很大变化，但其总目标即宗旨却一直维持不变。按imf 协定条款第一条规定，成立imf的主要宗旨是：第一，通过设置一常设机构就国际货币问题进行磋商与协作，从而促进国际
4、货币领域的合作；第二，促进国际贸易的扩大与平衡发展，从而有助于提高和保持高水平的就业和实际收入以及各成员国生产性资源的开发，并以此作为经济政策的首要目标；第三，促进汇率的稳定，保持成员国之间有秩序的汇兑安排，避免竞争性通货贬值；第四，协助成员国之间建立经常性交易的多边支付体系，取消阻碍国际贸易发展的外汇限制；第五，在具有充分保障前提下，向成员国提供暂时性普通资金，以增强其信心，使其能有机会在无需采用损害本国和国际繁荣的措施情况下，纠正国际收支失调。第六，根据上述原则，缩短成员国国际收支失衡的时间，减轻由此带来的负担。从上述宗旨看，不难发现：imf 的根本目标或宗旨是协调或促进会员国货币政策，力
5、争各会员国国际收支平衡。换言之，imf 的中心任务是实现会员国国际收支平衡。但是该问题由于涉及广泛的经济、财政与货币政策问题，各成员国必须授权imf从事广泛与货币相关的活动， 上述宗旨目标才能达到。从经济理论上讲，一国国际收支失衡，最终将导致该国货币对外汇率剧烈波动，这是一国贸易乃至整体经济发展状况欠佳或运行不良的后果。因此，在发生金融危机之前或之后，当事国政府或国际机构欲稳定币值及纠正国际收支失衡，根本的办法应是调整其宏观经济政策包括财政、税收及货币政策。仅靠imf 或其相关渠道提供短期贷款来弥补收支失衡及稳定本国货币的做法，只能是治标不治本。此次东南亚金融危机之所以久治难愈，其症结就在于有
6、关各国的经济结构和经济政策以及与之相应的法律制度存在问题。从这个角度观察当今国际货币法律制度，就会发现imf的现行宗旨目标范围过于窄小。尽管imf协定条款第12条第8款规定，经70多数票赞成同意后，imf有权确定成员国货币政策与经济发展状况是否有可能直接导致其他成员国国际收支的严重失衡，就此向其他成员国公布。但该条款仍存在明显缺陷：其一，该项条款只强调了当事国的货币政策，而其他相关政策均未涉及。至于“经济发展状况”则过于笼统与含糊，不便于操作。其二，该条款发挥作用时须经过表决程序，而不是直接授权给imf理事会直接行使， 这样会使该款实施的效率及效果大打折扣。其三，如此重要的条款，未放进宗旨内，
7、也使其地位大为降低。imf协定宗旨的另一大缺陷，是现行目标条款几乎全是“促进”、“帮助”、“劝导”，“补救”等性质的条款。只有当成员国国际收支出现严重失衡，导致其货币大幅贬值，影响本国经济并同时威胁他国货币及经济发展时，imf才伸出“援手”，挽救危机中的当事国。 这种“促进”，“挽救”性质的立法宗旨使国际经济法律的效力更加软化。在世界经济尚未达到全球一体化，各国经济规模和相互影响较小的背景下，这种立法宗旨也许能勉强行得通。而当全球经济及法律制度日趋一体化的情况下，就难以奏效了。其直接的不良后果，便是延误金融乃至经济危机的预防和处理时机与效果。有鉴于此，笔者认为，imf 协定宗旨有必要增加事前事
8、后的监督功能条款。至于监督的范围及如何实施监督职能，则需要进一步研讨。最近一时期来，许多国际政要及国际金融专家纷纷呼吁要加强imf 对货币危机当事国之货币与经济运行情况的预警与监督机制，正是反映了国际货币金融立法的内在要求。imf宗旨又一可商榷之处，是其宗旨范围不仅偏狭， 而且还较为分散，并有些详略不当。从前述宗旨表述内容看，其中心目标是帮助各成员国维持国际收支平衡，进而保持其币值稳定，反过来又推动和维护国际贸易健康发展，进而又维持收支平衡。然而其宗旨中却出现了提高就业水平及保持实际收入增长的目标条款。这样表述有两点不妥：一是把增加收入与提高就业水平列入目标条款是多余的，因为这是任何一种经济社
9、会运行的必然目的，每个国家和地区无论社会经济制度如何，均要朝这个方向努力。二是并非国际收支平衡和币值稳定就一定能带来贸易发展，更不会由此而必然导致整体经济的发展与提高。综上分析，笔者认为imf 协定的宗旨范围应围绕或集中在维持成员国国际收支平衡及其对外币值稳定，在此基础上应增加对成员国货币政策或其他有关经济政策的制定与实施进行某种监督的条款，同时增补有关国际合作的条款以便对有损国际货币金融秩序稳定的国际资本流动进行有效监管。二、imf行动干预权与成员国金融主权的协调问题imf是联合国的一个专门机构， 按联合国宪章规定及公认的国际法准则，国际组织与其成员国（地区）关系以及成员之间的关系应是平等主
10、体之间的关系，相互之间没有管辖权。国际组织包括联合国在内在行使职权时，不得干预成员国的内政，不得侵犯成员国的主权，这是国际法律制度包括国际货币金融制度在内的一个重要特点，更是国际组织行动的准则，其理论根据来自国际公法的“绝对主权论”。然而，不可否认的是，传统国际法之“绝对主权论”，越来越受到当代国际法新主权论即“相对主权论”的挑战，后者认为在当代国际关系中尤其在国际经济法律关系中，各国及地区相互依存度大大提高，由于各国经济大规模、广泛地相互渗透，使得各主权国家不得不出让一部分主权给国际组织或其他成员国，以便协调意志，管辖共同关心的事情或问题并形成共同规则，这种主权上的让予可能是出于自愿，也可能
11、是非自愿。这种相对主权论可以在近几十年国际经济关系实践中找到大量的例子。如在gatt主持下进行的八轮贸易谈判，到正式成立世界贸易组织（wto）的全过程， 无不处处遗留下成员国或申请加入国之主权让予的痕迹。imf在1994年处理墨西哥金融危机以及19971998 年处理亚洲金融危机时，更把上述相对主权论发挥得淋漓尽致。如imf 在与韩国签订贷款协议时，要求韩国大幅度开放其金融市场，允许外国银行或非银行金融机构大举进入韩国市场，在韩国的外国银行或企业可以全面参与韩国证券交易活动。许多国际金融法学家认为，这实际上是让韩国用相当一部分金融主权换取贷款援助，以摆脱金融危机。为此，韩国公众把1997年12
12、月3日韩国与imf签订贷款援助协议日定为“国耻日”。和韩国比起来，印尼的情况更为严重，imf与其签署协议时， 不仅要求其削减财政开支、紧缩通货、扩大开放金融市场，同时还要求其政府实行政治体制改革。正是在此背景下，最终导致了印尼社会大动荡直至苏哈托政权倒台。现在的问题是，imf在近几年处理金融危机实践中， 对被援助的成员国之经济主权（主要是金融主权）的干预存在两方面问题：一方面缺乏成员国的特别授权。即在imf 协定条款中没有明确规定成员国在接受imf贷款援助时，应该作出哪些主权上的让步。如果勉强说有， 那只能是imf协定第1条第5款“在具有充分保障下， 向成员国提供临时性普通资金以纠正国际收支失
13、调”（注：国际货币基金组织协定，中国金融出版社，1995年版。）。 但该款仍不能直接表明成员国授予imf干预权。此外，该协定第4条的第1款及第3 款虽规范了成员国的一般义务及imf对汇兑安排的监督，但从成员国的义务与imf的权利内容看，也没有明确成员国之经济主权让予的范围和层次。故我们认为，imf 处理金融危机时干预受援国主权或内政的做法，在立法上找不到充分、明确的法律依据。亚洲金融危机发生后，imf反应迟缓或束手无策时， 许多国际政要纷纷呼吁要改革imf体制，其主要指向之一便是针对imf协定在干预或有效监督成员国预防或处理危机方面缺乏必要的法律条款。另一方面为解救全球金融危机，imf 和其他
14、国际组织又不得不动用大量的“干预”手段，有的甚至达到了向成员国发号施令的程度，韩国、墨西哥接受援助时的情况便是如此。这两个经济比较发达的国家尚且这样，其他欠发达的成员国，如泰国、印尼等就更不在话下了。从客观效果及需求看，imf也只能这样尽量“干预”受援国的内政， 而受援国也只能委屈求全地被迫让出一块块的主权。否则，一是难以满足协定宗旨所规定的“充分保障”条款；二是难以及时得到其他成员国尤其是美国等发达成员国的拨款及合作，而没有这两方面条件，imf 几乎是什么也干不成。上述矛盾必然导致以下两种情况：一是由于受援国或潜在受援国没有授权给imf对成员国经济或金融上的干预权，必然会对imf所采取的行动
15、产生反感甚至对抗情绪。这方面，马来西亚是典型例子。此次东南亚金融危机发生后，马来西亚受灾也较严重， 当其向imf 申请援助时，imf开出一剂处理危机的“猛药”处方，其中包括尽快开放金融市场、放松外汇管制、最大限度紧缩通货并削减财政开支，同时还要求进行政治上的改革，否则要钱没门。马哈蒂尔听到这些条件时，勃然大怒说道：“这样还不如让康德苏（imf 现任总裁作者注）来当马来西亚总统算了”。二是，使得imf处理危机时， 必须花大量的时间及精力与成员国在主权问题上讨价还价。影响所及，要么使imf 处理金融危机效率及效果大打折扣；要么最终与成员国闹翻，使挽救危机的努力失败，导致危机进一步扩大。无论如何，其
16、结果都会对imf 的信誉及存在的价值带来灾难性的打击。这就是近几年imf处理金融危机的努力越多， 越遭到各方非议或指责的一个重要原因，有的成员国或专家甚至还提出应该立即废除imf。综上所述，我们认为现在是到了该认真思考研究imf 与其成员国之间干预与被干预关系问题的时候了。事实上，我们在讨论协定宗旨问题时已提出要增加imf一些监督管理的权限， 以利于其有效预防与解救危机。但是，成员国主权之出让是否为国际经济组织实现其职能及宗旨所必须的前提，历来是国际经济法有待突破的一个基本理论问题。随着全球经济日益一体化，此问题的协调及最终彻底解决显得更加紧迫和重要。在这方面，欧盟及其所辖下欧洲货币联盟之实践，也许会给我们带来有益启示。欧洲货币联盟之统一货币政策目标的实现，完全有赖于其成员国货币主权的部分甚至全部出让，否则统一的欧洲货币运行所依据的法律制度只能是一句空话。三、imf与区域性或全球性货币组织的合作问题imf在处理亚洲金融危机过程中之所以显得力不从心， 一个重
