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1、 国外商业银行监管研究及启示 摘要：我国加入世贸组织已跨入第四个年头，我国商业银行监管机构在引导我国商业银行完善风险管理机制，防范和化解金融风险，促进商业银行业增加国际竞争力的工作中，有必要继续借鉴国际上商业银行监管的先进经验，推动我国商业银行监管制度和监管机制的进一步创新。 一、商业银行为什么要受到监管一般人认为，商业银行应该受到监管是为了保护存款人或投资者的利益，但是，监管商业银行更重要的意义在于保持和促进国民经济的健康发展。这是因为，国民经济的健康发展既依赖于商业银行的稳定和高效率的运转，中央政府在运用灵活有效的经济政策或货币政策时，也高度依赖于稳健的商业银行系统推动国民经济迈向既定的宏
2、观经济目标。商业银行所属的金融业的外部性具有正、负双重效应。从宏观层面看，金融业既是经济运转中社会多余资金向资金短缺而又急需的地方流动的媒体与渠道，又因其自有资本相对较少，是一个运营风险度高、自身经营风险波及面广的行业。它们的经营风险一旦发生，可能引发社会信用链条的中断和社会支付清算系统的瘫痪，危及整个社会经济的正常运行。同时，由于人们难以获知商业银行的具体经营状况，无法及时得知银行的问题所在，存款人和投资人与商业银行之间的信息不对称。因而把中央宏观经济管理机构对商业银行的监管分为了直接监管和间接监管。中央宏观经济管理机构运用自身的监管权力，直接干预商业银行的经营行为来保障它们的安全和稳固，称
3、为直接监管；而间接监管则是要求各类商业银行充分披露其经营信息，以便存款人和投资者了解和监督商业银行的经营状况，提高金融市场的透明度，缓解市场主体之间的信息不对称，遏制逆向选择和道德风险的发生，保障金融市场的安全。二、商业银行监管的国际经验(一)美国的商业银行监管1.监管机构的设置。(1)根据国民银行法于1863年建立的美国财政部货币监管总署，其主要职责是审查国民银行的注册及其分支行的设置、银行之间的合并，制订商业银行监管相应的管理条例和法规，并贯彻执行。货币监管总署的最高负责人由美国总统任命，任期5年。货币监管总署的总部设在华盛顿，在全美国设有6个大区办公室。货币监管总署有权停止有问题商业银行
4、的业务，吊销其营业执照，撤销或停止银行高级负责人的职务，或者将其置于被接管或破产监护的地位。它还有权对违法、违规或从事高风险经营的商业银行高级管理人员、董事及职员进行处罚。(2)联邦储备委员会。其主要职能是制订金融政策和金融规章制度，监督管理联邦储备银行和会员银行的业务，监督货币的投放与回笼，并充当联邦政府的代理人，定期公布有关联邦储备系统的情况和统计数字。它是总部设在华盛顿，并由12个区域性联邦储备银行及所属的25个分行组成。联邦储备体系除主要负责对会员商业银行进行监管外，还负责对商业银行控股公司及外国商业银行在美国的分支机构进行监管。联邦储备体系拥有许多强有力的手段来保证监管政策的实施。这
5、些手段包括：停止商业银行的部分业务，撤销商业银行的高级管理人员，对违法违规经营的商业银行及其有关管理人员实施处罚，甚至取消会员商业银行资格等。(3)联邦存款保险公司。联邦存款保险公司主要负责对加入保险的非联邦储备会员银行实施监管。同时，在必要的情况下，也积极介入对其他参加保险的商业银行(包括国民商业银行和州会员商业银行)的监管过程。其宗旨是为了保障存款，防止个别银行的信用危机扩散到其他银行。联邦存款保险公司有权停止商业银行的存款保险，有权停止商业银行的部分业务，有权撤销有问题商业银行的高级管理人员的任职资格，有权对被监管商业银行实施处罚。它也有权帮助面临破产的商业银行调整经营方向，组织清理和安
6、排商业银行破产时的资产清理和债务偿还等。”它的存在给存户提供了存款的安全感，解除了银行挤兑风险的发生。(4)美国各州都有自己的机构负责监督和管理在本州注册的商业银行。这些机构同时管理着州内其他商业银行，如储蓄存款协会、互助储蓄银行、信用社和财务公司。它们的职责范围基本与货币监管总署近似，只是各州之间略有区别。即包括批准新的州银行的成立，开设或关闭商业银行在本州内的业务范围，制定与州银行相关的规章制度等。(5)除了上述主要监管机构之外，美国商业银行的活动还受其他一些机构的监督。如司法部有权对拟议中的银行机构的改组与合并进行审议，必要时可对此提起诉讼。联邦证券交易委员会则重点管制商业银行涉足证券市
7、场的交易活动。全国信用社管理总局则作为统一管理全国信用社的中央机构，执行着监督管理职能。由于历史上多次出现金融风险的经验教训，也是不断修正监管体制的结果，美国的商业银行监管体制较为复杂，实行的是国民商业银行和州立商业银行双重监管体制，法律不仅赋予联邦政府有监管商业银行的职能，也授权各州政府有监管商业银行的职责。这种纵横交错的立体监管模式从多个方面监督、控制和调整着商业银行的经营行为，比较有效地防范和化解了商业银行的经营风险。2.监管的具体措施。顺应商业银行打破“防火墙”，走向多种金融业务经营的趋势，1999年11月，美国国会通过了金融服务现代化法案，允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种
8、金融业务。金融控股公司的银行业务由美国财政部货币监管总署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司监管；证券业务由美国联邦证券交易委员会监管；保险业务由各州保险监管署监管，该监管体系的具体监管措施有：(1)各监管主体之间，监管者与被监管者的高级管理人员和内部审计部门之间定期进行信息交流。通过交流，既加强了不同监管者之间监管信息的交流和沟通，避免监管漏洞的发生；又通过直接与金融控股公司高级管理人员和内部审计部门人员的沟通，及时获取必要的信息。(2)金融控股公司要定期向监管者递交自身内部风险评估报告。通过对公司自身评估报告的阅读和对报告内容的核查，监管者可以了解公司面临的风险以及公司的风险管理程序是否有效
9、。在此基础上，监管者可以对金融控股公司或整个金融行业的风险状况做出评价。(3)为确保商业银行和整个金融体系的安全，也为了有助于获得商业银行关于风险管理和内控制度的足够信息，监管者可以实施现场检查。检查的内容包括对商业银行的信息收集系统、决策系统的评价，以确保建立在信息收集基础上的银行风险管理和控制程序的有效性，并在现场检查的评价结果与现场检查前的评价结果进行比较后，决定未来的监管策略。(4)资本充足率管理始终是监管者控制商业银行经营风险的重要内容。美国监管当局除了按照巴塞尔协议对银行业资本充足率的要求监管商业银行以外，正在试验一种新的资本充足率的监管方式：预先承诺制。即监管当局设定一个测试期间
10、，商业银行在测试期初向联储承诺其资本量水平，在整个承诺期间内，只要累计损失超过其承诺水平，美国监管当局将对其给予提高资本充足率的惩罚。这一方案主要适用于内部风险管理和控制较好的银行。这样就减少了监管成本，激励了商业银行强化对风险的自我控制。(5)对资产流动性的监管是美国金融监管当局防止商业银行发生信用危机的另一项极为重要的措施。美国金融监管当局为了分散商业银行的贷款风险，要求商业银行把单一借款与银行自身的资本量挂钩。例如，美国法律规定，商业银行对任何单一客户的贷款不得超过该行自有资本的10%。(二)英国的商业银行监管1.英国商业银行监管的组织机构。英国实行的是以英格兰银行为中心的单一集中式的商
11、业银行监管体制。英格兰银行作为英国的中央银行，始终是商业银行监督管理的核心机构，在商业银行的监管过程中发挥着重要作用。英国的1979年商业银行法正式赋予英格兰银行的监管权力。该法规定作为英国商业银行的惟一监管机构，英格兰银行有权对接受存款的机构进行认可，授予或拒绝授予从业执照，要求商业银行提供财务报表、信息资料等。此外，基于对存款人利益的考虑，英格兰银行还实施了存款保护计划。英格兰银行对商业银行的监管由该行的商业银行业监督委员会和商业银行业监督局负责。英格兰银行把这两个机构的职能划分得十分明确。商业银行业监督委员会是商业银行监督的最高权力机构，其主要职能是每年发表执行商业银行法情况的年度报告，
12、汇报依据商业银行法对商业银行监督的执行情况等。而对商业银行的具体管理，则由商业银行业监督局全面负责。商业银行业监督局下设许多主管专门业务对象的分部，每个分部下面又根据商业银行国别与规模划分成18个区域组。各区域组之外，商业银行业监督局还设立了评审与检查委员会、检查支队、特别调查小组以及法律小组等4个特别机构。其中，评审与检查委员会主要履行商业银行法规定的给予、取消、限制商业银行的授权，并向执行董事提供讨论和推荐意见；特别调查小组的主要任务是在商业银行业监督局怀疑商业银行可能有内部滥用职权、经营管理不当、经理人员失职等情况下，对该商业银行的财务安全予以调查；法律小组的作用是给商业银行业监督委员会
13、、商业银行业监督局等部门提供监管实施的法律指导和解释，以确保监管当局能按商业银行法的规定行使其权利与义务，达到最有效的监管目标；而检查支队主要是代表商业银行业监督局对商业银行实施现场检查，以促进商业银行专业技能的增强，提高监督的效力。2.商业银行监管措施。(1)英格兰银行对商业银行授权后会不断地对被授权机构进行评估和考查，若商业银行未能持续满足商业银行法规定的授权标准，英格兰银行随时可限制或取消商业银行的授权，吊销其许可证。(2)英格兰银行委派检查支队对商业银行的总体状况、信贷评估与控制、业务管理以及会计等4个方面进行现场检查。在检查支队完成现场检查后，须向英格兰银行提交一份检查报告，汇报该商
14、业银行的体系控制的充足性和报表的准确性，或证实体系中存在某些重大失误。根据检查支队提交的检查报告和商业银行自己提交的报表，英格兰银行将与被检查商业银行频繁举行各种会议，讨论和解决检查出的问题。(3)英格兰银行还通过对商业银行报表的分析和监测来进行非现场监管。监管的内容涵盖资本充足性、资产流动性、大额资金风险和外汇风险等4个方面。(4)当商业银行不能持续满足授权标准或不能履行商业银行法所赋予的义务，威胁到存款人利益时，英格兰银行有权寻求法院对该商业银行实施清盘或接管。(三)德国的商业银行监管1.德国的联邦信贷监督局和联邦银行在商业银行的监管工作中既有分工又有协作。德意志联邦银行负责整个商业银行体
15、系的日常监管，重大的原则性问题则由联邦信贷监督局负责。它们互通信息、互相协作，共同负责德国商业银行的监管工作。根据德国商业银行法的第6条规定，联邦信贷监督局直接对德国财政部负责，并定期向其上报监管情况。联邦信贷监督局与德意志联邦银行在监管范围上也有明确的界定：一是主管权属于联邦信贷监督局；二是在制定有关条规之前，联邦信贷监督局要与联邦银行进行协商；三是联邦银行要对商业银行进行经常性的定期监督，并对商业银行的年报及其他报告进行分析。德国之所以选择这种监管分离的体制，是由于德国非常重视中央商业银行的独立性和商业银行监管部门的信誉。2.由于德国的商业银行全面涉及证券业务和保险业务，对商业银行的监管就需要证券及保险监管部门即联邦证券监督局和联邦保险监督局协调配合，信息共享。联邦证券监督局和联邦保险监督局有责任向联邦信贷监督局提供相关信息和资料，并定期召开协调工作会议。三、启示任何一种商业银行的监管体制都是在特定历史条件和政治经济体制下形成和发展的，不存在一个可以照抄照搬的典范。比如，美国的商业银行监管体制就是在其社会政治、经济和历史文化环境中形成的。尽管美国是世界上金融业最发达、金融市场最为健全的国家。其商业银行监管非常注重工作的程序化，监管指标的标准化、监管程序和监管人员行为的规范化。但就其监管体制而论，仍然存在着监管机构过多、体系过于庞大、信息沟通时间过长、监
