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1、存废之间：限期治理制度的绩效考察论文摘要：限期治理制度是我国环境法律体系中规定的一项基本的“末端控制”制度，在很多环境污染控制单行法和地方性环境保护法规中都有明确规定。该制度在治理与控制环境污染中发挥过重要作用，但时至今日已经异化成为了超标排污的“护身符”，这是因为限期治理制度本身存在着多种缺陷。我们可以分析该制度在决定权规定上的混乱、制度适用程序上的漏洞以及保障该制度实现的法律责任上的软弱等缺陷，来检视限期治理制度在当下控制与治理污染中的绩效，进而反思其是否有存在的必要。限期治理制度是我国现行环境法体系规定的一项基本法律制度，这项中国独创的环境法律制度，存世的数年间在我国的环境管理中起到了重
2、要作用，但时至今日，该制度在现实与预期之间存在着重大差距，甚至某种程度上说该制度在环境治理中起到了负面激励的作用，通过对于制度绩效的考察，我们应该反思该制度是否有继续存在的必要。一、限期治理制度的立法预期与现实绩效(一)限期治理制度的环境法律解释限期治理制度是指对现已存在的危害环境的污染源和污染严重的区域环境，依法限定其在一定期限内治理并达到规定要求的一系列措施。限期治理通常采用限期治理决定通知书的形式告知被限期治理的对象。限期治理的概念在1973年第一次全国环境保护会议上首次提出，1978年基本形成了限期治理的环境资源管理政策，作为法律制度，限期治理成形于1979年的环境保护法(试行)的17
3、条和第18条的规定之中。限期治理在法律上有明确规定，中华人民共和国环境保护法第18条规定：“在国务院、国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府规定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定排放标准的，限期治理。”第29条规定：“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。”中华人民共和国水污染防治法第24条规定：“对造成水体严重污染的排污单位，限期治理。排污单位应当如期完成治理任务。”中华人民共和国大气污染防治法第48条
4、规定：“违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理”中华人民共和国固体废物污染环境防治法第2l条规定：“对造成固体废物严重污染环境的企业事业单位，限期治理。”中华人民共和国环境噪声污染防治法第17条规定：“对于在噪声敏感建筑物集中区域内造成严重环境噪声污染的企业事业单位，限期治理。”另外，我国很多省市的地方环境保护条例也规定了该制度，如上海市环境保护条例第34条规定：“对排放污染物超过排放标准或者总量控制指标且严重污染环境的，实行限期治理。”由此可见，限期治理制度是在我国环境法律实践中广泛适用的一项法律制度。(二)限期治理制度的立法预期我国的环境保护基本法规定了限
5、期治理制度的两大种类适用对象：位于特别保护区域内的超标排污的污染源和造成严重环境污染的污染源。而随着大量单行环境法律对于该制度的规定，该制度的规制对象也逐渐多样化和具体化。但这些法律对于该制度的适用在立法预期上基本相同：第一、在制度适用目标上，执法机构需要有明确目标，治理任务可以是达到某一排放标准，也可以是完成一定量的削减指标，还可能是恢复某一环境功能。第二、在具体期限方面，国务院关于环境保护若干问题的规定第4条规定，限期治理视不同情况规定为1-3年。限期治理的期限由决定限期治理的机关根据污染源的具体情况、治理的难度以及治理能力等因素决定，但最长期限不得超过三年。(三)限期治理制度实施的实际效
6、果限期治理制度有着很好的立法预期和貌似完美的制度设计，但在环境执法中却经常被异化成超标排污的“护身符”，导致这种现象的出现当然有企业环境意识不强、环境执法难等因素，但限期治理制度本身带有的顽疾也不能忽视。湖北省荆州市2007年3月启动“造纸行业专项治理”，要求限期内通过技术改造实现达标排放，否则将被强制关停。然而“限改令”发出后，一些企业利用“限改令”前时间抓紧生产公开排污。一名纸厂老板甚至直言，出台“限改令”其实还不错，起码这一两年生产排污没人干扰。“限改令”竟成公开排污“护身符”，上述的例子仅仅是个个案，绝对不是偶然现象，在福建、云南和贵州等省市的调研中，这种情况频繁发生，令一线的环境执法
7、人员苦不堪言，以至于厦门市环保局工作人员建议取消限期治理制度。二、限期治理制度的缺陷分析限期治理制度之所以存在着制度绩效与立法预期的巨大差距，其原因是多方面的，但从法律专业角度分析，其自身存在着多重缺陷，这将从根本上影响到和决定了其存在的必要性。(一)限期治理决定权规定上的混乱我国现有的环境法律体系对于限期治理制度决定权的主体存在着多种规定。处于环境保护法律体系中的“基本法”地位的环境保护法将限期治理的决定权赋予给了各级人民政府。环境基本法对于限期治理决定权的规定非常明确，但在环境保护的单行法律中却有着不同的规定，如环境噪声污染防治法(1997)除了规定各级人民政府可以行使决定权之外，还在第1
8、7条第3款规定了，“对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。”水污染防治法(1996)则规定，“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府的环境保护部门提出意见，报同级人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府的环境保护部门提出意见，报同级人民政府决定。由环境保护部门提出意见，报同级人民政府决定”固体废物污染环境防治法(2004)在第81条规定，“造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限
9、决定限期治理”根据行政法的法律原则，行政主体实施行政授权，必须有法律、法规的明文许可，从此角度而言，在上述的这些环境单行法中，只有固体废物污染环境防治法是通过法律明确规定有各级人民政府授权由环保部门行使限期治理决定权的。考察我国地方的环境保护条例等环境保护方面的地方性法规的规定，也基本上分为这几种情况：第一类是严格按照环境保护法中关于限期治理决定权的规定进行立法，如贵州省环境保条例；第二类是对环境保护法中关于限期治理决定权规定了行政授权，即限期治理决定，按照治理权利由相应人民政府作出，但经过授权，也可以由环境保护行政主管部门作出，如湖北省环境保护条例、江苏省环境保护条例和福州市环境保护条例等；
10、第三类是规定限期治理的决定权不是由人民政府行使，而是由环境保护部门行使，如深圳经济特区环境保护条例。限期治理是一种带有一定条件的强制性行政处理制度，我国的限期治理制度在决定行使权规定上的混乱直接影响到了该制度的实际效果，表现在以下几个方面：第一、规定的混乱和不统一直接影响到环境法制的统一。我国在实现环境法治中突出表现了很多问题，其中很重要的一个方面是政府和公民的环境意识和环境法制观念不强，需要通过法制的统一实现法律治理环境问题。但我国环境保护基本法、单行法和地方性法规在对于限期治理这一环境保护基本法律制度规定上存在着如此大的不同，使得努力促成的环境法制统一面临倒退的危局。正如上文列举，尤其是各
11、地方环境保护法规在对于此制度规定上存在着重大的差异，更是造成了极为恶劣的负面影响和激励，可能同一个企业、同一种情况在不同地区会面临着截然不同的环境法律的负面评价环境法律后果和法律责任的承担。第二、不同污染源适用不同的限期治理决定权属造成了环境执法的困难、增加执法成本和社会成本。如前所述，环境保护法和其他的一些污染防治的单行法规对限期治理决定权的规定各有不同。针对不同的污染源，限期治理的决定权的归属不尽相同，这势必会使我国的污染防治工作的展开受阻。环境执法难已经是顽疾，而同一项限期治理制度在各单行污染防治法上规定不同，会进一步增加执法成本和难度，从根本上说也是浪费社会资源。第三、客观上会加重地方
12、保护主义。正是因为现有的环境法律体系中容忍、接纳限期治理多种决定权主体和行使方式的存在，使得各地以“地方特色”为借口采取自认为合适的方式进行限期治理的决定具有了法律上的合理性，这样就为环境治理上地方保护主义提供了生存空间，尤其是在基本法已明确规定限期治理的适用范围的条件下，将决定限期治理的权限特别授权地方政府行使的做法会造成负面影响，因为在理论上存在着地方政府为了某种利益需要而采取行政不作为的可能，其结果是放纵严重违法行为并对环境造成更大的污染或破坏。(二)限期治理制度程序上的漏洞限期治理制度之所以被认为是具有中国特色的环境法律制度，是因为拥有环境监督管理权的国家机关对于排污者并不是直接进行处
13、罚，而是责令污染者在行政命令所规定的某一具体时间范围内，履行治理污染的义务和减轻、消除污染危害。之所以采取这种折中的做法是因为被责令限期治理的企事业单位往往又是当地或国家的骨干企事业单位，因为并不能简单地“责令停业、关闭”了事，这与我国“以经济建设为中心”和追求GDP增长的思路不符。因而，要求排污者在规定期限内完成治理任务、达到治理目标，是限期治理制度的最明显的特色，但也恰恰是这种特色从根本上决定了其制度弊端的存在，“规定期限”(法律规定最长不得超过三年)这种过于宽松的自由裁量权恰恰留下了违背该制度的初衷、污染破坏环境的空间，污染者钻空子、地方保护主义甚至是权力寻租都可以利用这一规定的模糊性来
14、规避法律。在全国各地的调研中，很多环境执法人员对于排污者利用这一规定而大肆排污苦不堪言但也认为无计可施。即使是排除了地方政府为了经济增长的政绩诉求而在环境污染治理中采取地方保护主义的做法，也排除了享有环境监督管理权的国家机关及其工作人员的权力寻租的现象，在正常的制度适用过程中同样难以避免制度漏洞的出现，而污染者对于该制度漏洞的利用已经严重超过了该制度可能起到的正面作用。实践中，环境保护执法人员认为，污染着经常利用限期治理制度适用所必须遵循的一些正当法律程度，钻空子、“打时间差”而大肆排污，甚至是有些污染者采取“自杀式”行为，在风险收益的考量下在限期治理决定的“规定期限”内进行大肆排污，即使最后
15、被“责令停业、关闭”。我们可以具体考察限期治理制度的程序性规定。按环境保护法律和相关实体法和程序法的规定，对污染企业决定“限期治理”直至“责令停业关闭”，一般要经过以下几个程序和环节：群众投诉等环保部门现场调查检测上报政府、决定“限期治理”听证污染者向上一级政府申请行政复议维持决定污染者开始治理环保部门验收未达标上报政府、决定停业关闭听证污染者向上一级政府申请复议维持决定企业向法院提起行政诉讼环保部门申请强制执行。要完整地遵循这些复杂的程序需要经常很长的时间，而这些时间有些是法律明文规定的时间，有些则是可能是不可预期的。首先就法律规定的程序来看，根据环境保护行政处罚办法第34条规定：“当事人要
16、求听证的，可以在听证告知书的送达回执上注明听证要求，或者在3日内以书面形式提出听证申请。”第35条规定：“当事人申请听证的，环境保护行政主管部门应当受理，并在收到当事人听证申请的5日内，确定主持人，决定听证的时间和地点。在听证举行的7日前，将听证通知书送达当事人，并由当事人在送达回执上签字。”同时行政复议法第9条规定了污染者可以在知道被决定“限期治理”之日起60日内提出行政复议申请，并且“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。而第31条规定了行政复议机关在受理行政复议申请之日起60日内作出行政复议决定，情况复杂的可以适当延长，延长期限最多不超过30日。中间还可能
