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1、乡镇机构改革毕业论文 乡镇机构改革之我见摘 要近年来，以税费改革为重点的农村综合改革不断深入推进，但作为农村改革战略重点之一的乡镇机构改革，仍然未能从根本上走出“循环改革”的老路。乡镇财政是乡镇政府最大的公共资源，乡镇公共财政分配是乡村的重大利益分配，而且乡镇政府所有的政务活动都离不开财政活动。关键词: 乡镇政府 乡镇机构改革 乡镇人大 乡镇财政 社会经济变迁 乡村民众 农民政治参与 公共产品供给 乡镇体制改革 乡镇党委书记AbstractIn recent years, focusing on tax reform continue to further promote comprehens
2、ive rural reform, but as one of the strategic priorities of rural reform, reform of rural institutions is still not fundamentally out of the cycle of reform, the old road. Township government rural finance is the largest public resources, allocation of public finance in the rural township major bene
3、fit distribution, and the township government can not do without all the financial activities of government activities.Key words:Township Government，Township Reorganization ，Township peoples congress，Rural Finance，Social and Economic Changes，Village people，Political Participation，Supply of public go
4、ods，Institutional Reform，Township party secretary目录摘 要3Abstract4绪 论5一、乡镇机构改革要确定一个什么样的目标6（一）精简机构6（二）民主选举7二、什么是乡镇机构改革的核心问题8（一）取消农业税后，大大减少了农民与基层政府的对立和冲突8（二）公共产品和公共服务与公共财政紧密相连，改革乡村公共产品的供给与决策体制就必然要求对乡村财政进行改革9三、乡镇机构改革如何定位乡镇政府的职能10（一）生存权利保障。10（二）政治权利保障。10（三）公共产品保障。11四、乡镇财政改革：乡镇机构改革的突破口11五、农民在乡镇机构改革中的主体地位不可
5、或缺12结 论14致 谢15参考文献16绪 论 2004年以来，为配合农村税费改革和农村综合改革、加快推进城乡经济 社会一体化进程，中央启动实施了新一轮乡镇机构改革。各地按照统一部署和要求，积极试点，大胆创新，改革逐步从试点转入全面推开阶段。目前，全国已有70%的乡镇进行了机构改革，取得了明显成效，积累了宝贵经验。推进乡镇机构改革关系到党的路线方针政策在农村的贯彻实施，关系到党和人民群众的血肉联系，关系到全面建设小康社会目标的顺利实现，关系到深化行政管理体制改革的整体进程。必须进一步深化认识，切实增强责任感和紧迫感，深入推进乡镇机构改革。乡镇机构改革是一项复杂的系统工程。各地各有关部门要按照中
6、央的部署和要求，统筹安排，突出重点，周密部署，协同推进。重点抓好四项工作：一是加快转变乡镇政府职能。转变乡镇经济发展方式，提高乡镇公共服务和社会管理能力，切实解决乡镇权力与责任不对等等问题。积极为乡镇转变职能创造条件。二是严格控制乡镇机构编制。进一步优化乡镇党政机构和事业站所设置，坚决守住机构编制和实有人员“只减不增”这条底线。三是改革乡镇事业站所管理体制。继续推进分类改革，建立健全新型农业服务体系。四是创新乡镇行政运行机制。严格依法行政，加快推进政务公开，转变服务方式，发挥基层组织的作用。到目前为止多次以精简机构和分流人员为目标的乡镇机构改革，没有从根本上解决乡镇机构和人员膨胀等核心问题，其
7、原因在于：忽视了通过竞争推动乡镇政府机构综合配套改革；在精简编外人员的同时忽视了精简在编人员；在新农村建设时期忽视了创新事业站所运行机制和转变乡镇政府职能；在调整乡镇政府行政权力的同时忽视了“上改下也改”的配套改革。鉴于此，今后要以竞争为重点，精简乡镇党政机构和人员，转变政府职能，从撤消事业站所、置换职工身份和建立“以钱养事”的新的为农服务机制入手，从根本上解决乡镇机构改革中的难题。一、乡镇机构改革要确定一个什么样的目标乡镇职能转型明显滞后于农村的社会经济变迁，乡镇政府听命于上级政府，又迷失自我。这些问题的出现并非源自改革，而恰恰是因为改革没有深化。回顾乡镇机构改革历史，纵观理论和实践的主要思
8、路和做法，基本可以概括为两个方面：精简机构和民主选举。 （一）精简机构精简机构是基于减少财政支出的角度，减人减机构。从实践的结果来看，精简的大多是服务职能强收费能力弱的部门，无权收费叫做无权养自己；而服务职能弱收费能力强的部门基本会得到保护，有权收费叫做有权养自己。结果是收钱的职能部门上收吃皇粮，服务农民的下放给市场。城市的社区组织不仅由政府财政供养而且还在不断地招兵买马加大投入，而农民的乡镇政府却要从减少财政支出的角度来减人减机构，最后导致减事减服务，农村的公共产品和公共服务能不短缺吗？现在，农民不找乡镇政府，有事就直接找县级以上的政府。对比农业税取消前后所发生的群体性事件就会发现，农村矛盾
9、的爆发点已经由乡镇转移到县级政权以上。农村历年积累的各种矛盾如果遇到导火索就会膨胀就有可能爆炸。 精简机构还有一个做法就是乡镇党委书记和乡镇长一肩挑。好处是减人减少职务消费成本，减少中间环节提高工作效率；但弊端更多。党政一肩挑更有利于乡镇党委书记集权和专制，谁也无法制约他。因为有一个乡镇长的存在，就有一个无形的监督，书记在决策前还有一个必须征求乡镇长意见的过程（哪怕是“真主意，假商量”），如果决策明显失误，乡镇长就可以用地方人民政府组织法反对书记的个人领导，而要经过透明的党政班子民主决策。如果“一肩挑”，在需要承担责任的时候，书记就可以用党委的民主集中制来推卸责任；谋求个人利益时，书记就可以用
10、行政首长负责制来独霸权力。现在乡镇政府的人事决策和财政决策大多暗箱操作，缺乏应有的透明度，在监督制度还很不健全的情况下，在人情关系非常浓厚的乡村社会，村干部和乡干部以及群众走后门搞关系进行钱权交易，找一个领导比找两个领导的交易成本要低得多。因此，必须要有体制内的制衡力量，而所谓的党性和个人品德并非最终保障。同时要看到，减少一个乡镇长并不能够减少财政支出，因为职务消费没有明确的制度约束，财政支出不要说对农民缺乏透明度，即使在乡镇政府内部也只有少数几个人知情。所以，富裕的乡政府和困难的乡政府对农民来说没有多大的区别，有区别的只是：是否有小车以及小车的档次、是否有钱接待各级领导（包括请客送礼）及其标
11、准的高低。目前的乡镇财政，是钱多多用，钱少少用，而绝对不会不用，基本上没有哪个书记会节余财政留给下任。因此，减少乡镇长对减少财政支出的实际意义不大。 （二）民主选举民主选举是基于价值观念和西方的政治理论原则，作为农民政治权利的重要的体现。十七大报告中用了很长的篇幅来阐述农村基层民主，推进农村民主进程既是客观现实的需要，又是政治文明的题中之义。但无论是学者的理论研究还是实践层面的乡镇党委书记或乡镇长、领导班子的直选，都把民主的兴奋点集中在选举上，认为选举就是民主，这是误导。民主选举不是选一个人当家作主，而是选一些人来承担公共服务，乡村组织就是承担公共服务的机构。决策权要归村民代表大会、乡镇人民代
12、表大会，乡村的公共权力不能由少数人来行使特别是不能由一个人来独霸。为什么选出来的“村官”腐败屡屡见诸报端？因为选出来的“村官”根本就无法监督，而罢免的成本太大，而且是最后的制度救济手段，恰恰最缺乏事前的制度预防。如何建立制度预防，应该是以财务公开为核心内容的政务公开，农民知情权、参与权、表达权、监督权的保障才有了前提条件。在农村基本的预防制度都没有建立之前来选举，那纯粹是玷污了民主，浪费了民主资源。如果决策不公开财务不公开，你选上了就掌握了批字的权力，控制游戏规则的权力，怎么不会以权谋私呢？ 如果不把乡镇机构改革的目的明确，再怎么改革都会“有多少改革都会重来”。十七届三中全会通过的中共中央关于
13、推进农村改革发展若干重大问题的决定就已经指出，继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。因此，中国乡镇机构改革下一步的总体目标是，建立精干高效的农村行政管理体制和惠及9亿农民的公共产品供给体制，提高整个社会管理和服务水平。在经济上保护农民的物质利益，在政治上保护农民的民主权利，离开这两点来谈乡镇机构改革，就肯定没有抓住农村或是乡镇的主要矛盾，改革也就失去了实际意义，也就难以从根本上调动农民的积极性。二、什么是乡镇机构改革的核心问
14、题（一）取消农业税后，大大减少了农民与基层政府的对立和冲突乡政府的工作，基本上已经不会引发群体事件了。过去80%的精力用来收税（目前乡政府80%的精力用来搞计划生育），现在可以抽出时间来做其他的事情。问题是，过去收钱收粮乡干部与农民接触的频率很高，现在不收税了，乡干部的工资是国家给了，没拿农民的也就不求农民了，和农民打交道就明显缺乏动力。过去，为了收税，只要农民说要处理一个事情，乡干部就会马上赶过去，因为怕农民有意见不交税，虽然是被迫的，但却是一种机制，可现在没有这样一种机制使乡干部为农民做事会对自己有利。乡镇政府是农村的公共产品和公共服务的当然供给主体，问题是目前乡镇政府是否能够当好这样的角
15、色？自改革开放以来，一方面，乡村财政收入大幅度增加，而另一方面，乡村财政支出缺口却不断攀升；一方面，农村公共投入严重不足，而另一方面，农村公益事业需求日益增长；一方面，乡村组织的收入来源日益缩小，而另一方面，乡村社会管理成本日益上升；简而言之，就是农村公共产品和公共服务的需求全面、快速增长与公共产品和公共服务的供应严重不足之间的矛盾。从乡镇实际情况来看，根据笔者的调查，农民有80%的愿望乡镇根本就无法满足，乡镇的工作有80%不为农民所欢迎，有80%的干部和农民的积极性得不到调动。从财政层面看，严重的乡村债务问题就是农村公共产品供需矛盾的集中反映。再从政治层面看，乡镇政府以服从上级政府而非辖区内的农民意志为主，社区农民缺乏显示偏好、监督和评价公共产品的可操作程序，缺乏参与公共事务决策的实际权力；由于上级部门掌握的信息不充分，不能完全了解农民的偏好，服从上级意志的乡镇政府提供的公共品和服务，偏离或不能满足农民实际需要的现象就自然无法避免。* 因此，对农村公共产品的供给与决策体制要做出根本性的变革，乡镇政府应该主导，但不能进入决策，因为他们不是决策后果的承担者；而应该由乡村社会的内部需求来对乡村公共产品的供给进行决策，把自上而下的决策转变为自下而上的决策。关键是要让农民有一
