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1、从控规动态维护的实践反观控规编制中的几个问题摘要通过探讨海南文昌月亮湾起步区控制性详细规划动态维 护过程中遇到的问题，反馈性思考原控规编制应对与认知各种不 确定性，以及做出的城市规划决策。通过总结控规各方面控制内 容与内涵要求的基础上，基于原控规“大理念、大结构、大原则” 下，提出控规修改的主要构成与控制类型，加强控规市场适应性， 从规划编制方面入手减少控规修改现象的产生。关键词不确定性 规划决策 兼容性 弹性控制引言随着城市建设发展所面临的各种不确定性因素，使得目前控 规编制在客观上存在很多变动诉求。将控规的规定内容视为城市 建设一成不变的“终极蓝图”不现实也不合理1。控规的规划 调整和动态
2、维护成为规划管理中的一项重要工作，希望通过海南 文昌月亮起步区控规（以下简称月亮湾控规调整）的动态维护过 程的总结与评价，总结对基于市场条件与发展变化等主导因素制 约下的不确定性的规划决策应对。希望从规划编制到管理具有较强的可操作性，使之能够真正 指导城市建设，促进城市健康有序发展。由于国家对于控规方面的法规或有缺失或过于陈旧，在编制规划中有时无法可依，有时 不适应现代城市的发展形势，我们采取了有别于传统编制的规划 方法。一、控规动态维护实践反观控规编制的问题1.1 原控规的高调整率不能适应城市的发展速度海南文昌月亮湾起步区控制性详细规划编制时间历经四 年，专委评审完后，调整优化内容主要围绕滨
3、海地产开发模式的 选择、土地的集约化利用、个别地块的经济技术指标以及公共服 务设施、公共绿地空间及产业三类用地的最优配比等几个方面图 1-1 、 1-2 ）。图 1-1 原控规用地W9EMB iMIMtan* lunttuiXMA ea血MiMM1U ut*M ws二wt/iutSM sn rMmiXIM ea4UM4 flltRRMA4.MteM V IttJMM MK!*MBJ*图 1-2 调整优化后用地原控规的高调整率，主要是由两个方面造成的。第一是原控规在 编制过程中的个人化、即时化和确定化与未来城市实际发展决策的集体化、动态化和不确定化之间的矛盾2；第二是原控规控制体系刚 性有余而弹
4、性不足，对于城市发展速度把握不足且由于市场经济模式 下城市发展本身具有不确定性，使得控规不能适应城市的发展速度， 控规的各项既定指标不符合城市发展实际情况，尤其是处于滨海开发 早期地区的控规刚编制完成就面临修编的尴尬境地。1.2 控规的刚性指标与快速、弹性发展要求之间的冲突月亮湾控规调整中指标的调整，滨海旅游度假用地由非经营性用 地调整为经营性用地（图，且开发强度由原先的0.3调整至0.48，尽 量提高地块的开发建设强度。这里需要说明的是，月亮湾控规调整的 申请方是追逐个体利益最大化的房产开发商，而处于早期开发的月亮 湾离不开大型的投资与支持。mcttfli 地公in用地崩住湿古用抱工业金储阳
5、也商业曲砸堆#ft臨沌思箧用地粛注耀台用球縫田辿广兰踣1海 滨 路海 滨 踣图1-4 滨海地块指标的调整堆块呂称住质地块面抿W)SffiSiS縮育厲(和瑾茹:產扈 (%)(旳A024J5Bll19930lr2304030A02 0G11B7B1A0207B1411349B03152540AO2-O7lftJfnW地块石祢用地 ne地块面积(flf)e*(%)(%)A02-05Bll199301.23D4030AD2-DGCl1B7B1A0207B14130496 fit处面枳为頊 AO207WiBI0,48602540樺径煽优卿翌拮果从规划管理的角度上讲，控规调整应符合城市整体利益的基础上，
6、应尽量的满足建设方的要求，支持地方政府工作。月亮湾滨海沿线地块开发强度的调整以集约用地为指导思想，综合考虑城市设计要求及 甲方建设意愿，提出概念性的详细规划方案。并通过日照分析、交通影响分析及公共配套设施容量分析等角度验证概念性方案指标的可 行性，从而提出合理的容积率、建筑高度、建筑密度等开发建设控制 指标。从规划编制意图上来讲，制定控规并不是将城市建设发展完全限 定在一个既定的框架范围之下，并意图使得城市的发展循规蹈矩，而 是避免城市的恶性发展使得城市发展更合理。因此控规的制定以及实 施都必须处理好控制的刚性与弹性的问题，使得城市发展既留有发展 余地又能保证城市发展不失控。随着我国由计划经济
7、到市场经济转型 的不断深化，使得城市的发展变为一个动态的过程，这也就相应的要 求控规也必须是一个动态、可变的过程。然而控规编制时对于城市建 设用地的各项指标的确定过于刚性，限定过于严格。这就造成了在实 际操作中的控规面临着频繁的修改，从而在一方面一定程度上使得控 规的刚性指标整体被不断弱化，降低了控规的严肃性；在另一方面也 使得控规中为确保城市健康发展和社会公平而确定的各项公益性用 地被盲目侵占，各项指标要求被不断降低。1.3 控规的全覆盖与城市未来发展的不确定性之间的冲突城乡规划法第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让 方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人 民政府
8、城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的 位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合 同的组成部分。未确定规划条件的地块不得出让国有土地使用权。” 因此在城市、镇规划建设范围内完成控规的全覆盖成为各个城市城乡 规划部门的首要任务。虽然控规的全覆盖在一定程度上有利于规范城 市土地开发建设，落实城市总体规划、分区规划的各项要求，然而这 一看似“依法治地”的规划举措却忽视了未来城市发展的不确定性 3，原控规用地性质通常过于刚性，往往忽视市场瞬息万变的事 实，单一的性质显得十分被动。如海南滨海旅游胜地，根据海南省 政府文件琼府201368号文件，填岛区域经营性用地指标将
9、突破 至60%，一般地产用地则控制为40%。所以在规划实践过程中由于受到 市场经济不可预知性的影响，时常受到强烈的冲击，导致规划用地性 质和建成建筑使用性质之间存在巨大的分歧。二、新形势下控规编制审视2.1 混合用地与用地兼容性混合用地的做法可以说顺应当代城市发展的需求，具有自身的优越性：不同土地使用性质的混合带来不同的建筑形态，营造出丰富 的城市空间形象；混合用地可以节约土地，不同功能混合在同一地 块，在空间上进行高复合化，最大化发挥土地极差效益；对于规划 师以及城市决策者无法通过规划预期对用地性质进行严格规定的地 块，提出一种弹性更大的规划思路，在实施过程中避免了严格执行规 划与切合实际的
10、建设需求之间矛盾。居住用地分类调整(1) 增加小类R11/R21住宅混合用地，指一类住宅与二类住宅为主 的混合用地。公共设施用地分类调整(1)增加中类BR商住混合用地，指商业服务、住宅为主的混合 用地。(2) 增加小类B11B31商业娱乐混合用地，指商业、金融、贸易咨 询、服务业、旅馆业与各类经营性娱乐设施为主的混合用地。混合用地的提出大大提高了控规的弹性和可操作性，建设方在 开发过程中具有了灵活性，通过赋予公众参与的法定约束力，充分发 挥共总监督的作用，保障公众利益。明确兼容性的针对性，压缩自由裁量权方面，主要强调要平衡控制弹性与强制性之间的关系，对用地的兼容性应对症下药，不可以 偏概全。需
11、严格控制的地块，兼容性的提法要体现针对性；可灵活控 制的地块，则可放宽要求，提高地块利用的灵活性。2.2 容积率的控制（一）容积率的限定在月亮湾控规调整中，为了适应土地开发的多样性，根据市场 优化配置原则，在土地的开发强度控制上，我们采取了基准容量和浮 动容量的控制标准来明确开发的弹性区间，一方面催进土地的集约使 用，从城市的角度得到资源的最优利用，一方面避免盲目提高开发强 度，造成环境压力以及设施供应的不足，保证居民基本的生活质量。基准容量是每块用地开发容量的基本控制标准，确定的主要依据 包括建设标准、规划区的总体定位、发展目标、各地块自身的发展条 件、基本的日照、环境、消防、卫生要求等。作
12、为地块的基本控制标 准，是保证开发建设有序进行的基本保证，可以作为土地出让的基本 条件。有关研究表明，在用地的市场开发过程中，规划预定的开发强度 经常得不到保证，通常是大大超过了预定开发强度。其中主要是房地 产开发项目，集中体现在住宅、商业、办公和酒店的开发当中。因此， 有必要对这几类用地性质的开发强度做浮动容量规定。浮动容量指的是地块强度在基准容量基础上允许适当浮动，浮动 最高极限为最高设定值，任何情况下不得突破，是在地块其他控制性 指标如植被覆盖率、休憩用地率、高度控制、公共设施容量等得以保 证后所能达到的最大开发容量。浮动容量的下限是按照投资开发的最 低收益值所得到的必须达到的容积率。以
13、居住地块为例。滨海居住地块基准容量0.3，浮动容量0.1-0.2；内部组团居住地块基准容量0.8，浮动容量0.2-0.4。（二）容积率的奖励在实际工作中，确定合理的容积率还必须考虑到用地性质、区位 条件、环境质量、空间景观等诸多方面。因此，应在定性分析与定量 分析的基础上，并结合容积率奖惩制度来最终确定地块容积率，以期 实现经济、社会与生态环境之间的协调发展。民用建筑设计通则中规定：“在既定建筑覆盖率和建筑容积 率的建筑基地内，如建设单位愿意以部分空地或建筑的一部分作为开 放空间，无条件地、永久提供作为公共交通、休息活动之用时，经当 地规划主管部门确认，该用地内的建筑覆盖率和建筑容积率可以予以
14、 提高。”在月亮湾控规调整中，我们通过规划文本对此进行详细的说明。 根据文昌市建设用地容积率管理暂行办法第七条第三项“对弥补、 完善城市功能，提升城市品位作出重要贡献或打造城市重要节点需要 的”要求，推进酒店项目建设符合文昌市发展要求，原则同意该地块 容积率调整为0.55，其他规划条件不变。增加的建筑面积不得高于所 提供公共开放空间场地面积和容积率乘积的一半，同时不得超过原核 定总建筑面积的20。建设项目代拆、代征城市道路、城市绿地等公 益设施用地比例超出项目净用地面积20%的，可采用容积率补偿办法， 超出面积参与容积率指标计算，但增加的建筑面积不得超过原核定总 建筑面积的30。这种方法可以在
15、开发商满足其经济利益的同时，增加公共福利、 保障公共利益，奖励的同时加以限制，在平衡中达到一种“双赢”的 效果。2.3与城市设计的密切衔接城市设计要在三维的城市空间坐标中化解各种矛盾，并建立新的 立体形态系统，而控规则偏重于以土地区域为媒界的二维平面规划。 二者表现出不同的形态维度。控规在整个规划体系中起着承上启下的 作用，实践中控规涉及城市设计的内容较多，几乎所有控制指标都与 城市设计有关。由于当前控规编制缺乏城市设计研究，造成了控制指 标制定不尽科学、控制手段执行不力等问题，在实施过程中面临着失 控的危机。这种状况不仅阻碍了控规的顺利实施，同时对城市空间环 境也造成了诸多不良影响。因此，研究体现城市设计内容的引导性控 规指标，具有很大的实践意义。在月亮湾控规调整中，我们认识到控规与城市设计两者具有一种 天然的联
