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1、自20世纪60年代中期开始，公众参与在西方社会中成为城市规划的重要组成部分。 随着中国改革开放的深入，封闭的计划经济开始向开放的市场经济转型，城市规划需对各种利益关系进行协调，因而需要建立磋商机制。随着生活水平的提高，公众越来越重视生活的环境和质量，参与意识不断增强。在这种背景下，公众参与城市规划的概念开始从西方国家引入到我国规划界。近年来，公众参与城市规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题。张萍(2000)从城市规划法修改及机构设置上论述了规划决策和监督的公众参与民主性。陈锦富(2000)论述了我国公众参与的城市规划制度改革框架，包括中间机构设立、城市规划部门编制与决策权的分离、对规划执行过
2、程中的监督机制。侯丽(1999)则提出应该加强公众参与，转变角色，改革规划行政体制。然而这些多是对我国城市规划制度、体制方面的探讨，关于我国城市规划公众参与的具体形式、操作方法的研究则较为缺乏。与国外成熟的公众参与体系相比，我国的公众参与状况不论是组织的形式上，参与的深度上，还是参与的程序上都是初级的(戴月，2000)。孙施文(2002)也指出我国城市规划的公众参与只是在局部的范围内，在特定的层次上有一些零星尝试，在制度和实践整体上则尚未全面推行。本文在借鉴欧美公众参与规划经验的基础上，探讨我国公众参与的具体形式和改进措施。 一 公众参与理论与欧美经验早在1947年，英国城乡规划法案就规定允许
3、公众对城市规划发表意见和看法。在1969年城乡规划法案的修订中，为了适应新时期的特点，制定了与传统的公众参与有所不同的方法、途径和形式，这就是著名的斯凯夫顿报告(the Skeffington Report)，它被认为是公众参与城市规划发展的里程碑。与此同时，美国也开始了对公众参与理论的探讨和研究。Paul Davidoff在20世纪60年代提出了“倡导规划”(Advocacy Planning)。他认为城市规划应由代表不同利益群体的规划人员共同商讨，决定对策，以求得多元化市场经济体制下社会利益的协调分配。Sherry Arnstein则从实践角度提出了公众参与城市规划程度的阶段模型理论、“市
4、民参与阶梯”理论，为衡量规划过程中公众参与成功与否提供了基准。90年代，Sager和Innes提出的“联络性规划”是又一个重要的理论，它侧重研究规划师如何使公众积极参与到城市规划当中的问题。1英国城市规划的公众参与英国的城市规划(土地利用规划)主要有两种形式：结构规划和地方规划，英国城乡规划法案对这两种形式的规划制定了公众参与的法定程序(郝娟，1996)。在编制结构规划的过程中，郡规划局和地方的区规划局或其他政府部门相互商讨，提出规划目标。郡规划局必须将其以附录形式展示给公众讨论，在完成规划草案的6周内进行公众评价，依据公众意见进行修改补充，做出最后的决策，同时将公众参与和修订规划的过程编成附
5、录，上报给中央环境事务大臣审批。中央环境事务大臣如果对郡规划局的公众参与工作满意，则将其纳入日常工作议事日程。反之，则将结构规划退回郡规划局，重新进行公众参与。环境事务大臣在规划审批中，必须进行公众审查，并与地方规划局和相关人员进行协商，才能做出最终决策。地方规划由地方规划当局编制和审批，只需向中央环境事务大臣上报，其审阅备案即可，但地方规划也有严格的公众参与约束。立法规定，地方规划议题确定、规划草案修订和开发目标确定都必须进行公众审核和讨论。在规划的执行过程中，个人或部门可以对地方规划当局的不合理行为进行规划起诉，由规划监察人员或中央环境事务大臣在调查核实的基础上进行裁决，并引入公众参与机制
6、，召开非正式听审和地方审查会。裁决结果受到最高法院的约束，法院有权对不公平的规划起诉案件进行重新裁决。2德国城市规划的公众参与德国的城市规划可以分为土地利用规划(F- plan)和建造规划(B-plan)，其编制过程是按照联邦的建设法典和州法律所规定的程序进行的(吴志强，1998)。首先是做出编制的决定，通过各种形式，如报纸、宣传册、居民大会等，将规划的目标、必要性等宣布给公众。然后编制者和与规划相关的公众的代表共同编制几种规划草案。市民通过各种形式参与规划草案的讨论，如公告、传单、各种展览会等等。根据公众意见，规划部门将这些草案合并成一个方案。在确定方案以后，进行公众展示，进入公众参与的第二
7、阶段，并邀请相关人土进行评论。规划部门对收集的意见和建议做进一步的调查和审评，之后纳入到规划方案中，如果涉及到的内容修改变动很大，则要重新进行第二阶段的公众参与。最终确定的方案成果，要连同对市民和公共机构团体参与的意见处理书上报上一级管理机构审批，并公布审批结果。德国的城市规划法执法非常严厉。规划局有权制止违章者的违章行为，若违章者不服可向法院起诉，法院则向规划部门的上级查询。上级规划部门直接检查下级规划部门的行为，并向法院回复，法院依此进行裁决。3美国城市规划的公众参与美国城市规划中公众参与的行为，缘于联邦政府要求市民参与政府对地方项目投资经费开支的决策。为了保证公众参与的力度，联邦政府将公
8、众参与的程度作为投资的重要依据，并制定了相应的法规。从1956年的联邦高速公路法案，到70年代的环境法规，再到90年代的新联邦交通法，对公众参与城市规划的程度、内容进行了不断深化。在美国的城市规划体系中，非常重视规划师的联络作用，强调在规划的不同阶段应该确定公众参与的不同方式。美国城市规划分为十个阶段，依次为社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案比较、方案优选、规划细节设计执行、规划修批、贯彻完成和信息反馈。不同规划阶段公众参与的作用是不同的，一般认为市民在社区价值评价、目标确定、方案优选、规划修批和反馈中起主要角色作用，而在其它阶段起促进或支持作用。美国公众参与规划的方式多种多样，
9、常见的有问题研究会、邻里规划会议和机动小组等，而在市民起主要角色作用的规划阶段，主要是公众会议，多以公众评议和公众听证会展开。规划方案在公众听证会进行公众意见听证，对规划方案中意见分歧很大的问题，将责成规划编制部门对其进行修改，并留交下一次听证会继续讨论。最终的规划方案交由城市规划委员会、城市议会规划委员会审阅表明态度，再由议会全会对其审查表决，规划方案需获三分之二以上的赞成票方能通过。在审查审批阶段，亦同时伴有公众会议。4加拿大城市规划的公众参与加拿大城市规划的公众参与方法、途径和程序最具代表意义，其中最有名的是加拿大温哥华市的城市规划过程。从其公众参与过程我们可以一窥加拿大公众参与城市规划
10、的全貌。温哥华市城市规划中，鼓励少数民族和青年人参与到规划当中，并组织自愿人员参与城市规划过程。城市规划过程分为四个阶段。第一阶段为收集设想阶段，以活动小组的形式对市民分类，每一个活动小组提出对温哥华市未来的设想。规划人员将这些设想收集起来，将设想用图形和形象模型表现出来。第二阶段为讨论设想阶段，通过设想图形、模型展示会和专题讨论会收集公众意见，并分类确定出规划的主题和可能的选择。第三阶段为做出选择阶段，将专题讨论会中确定的主题编成“做出选择”实用小册子，每个主题给出45个选择，并注明选择的后果，通过发放“做出选择”实用小册子，得到市民反馈资料。再将市民们对未来的选择分析整理成四种不同方向，通
11、过展示这四种不同方向未来的发展结果，让市民选择其中一种。第四步是送交议会表决阶段。规划小组根据所定未来方向确定一种建议草案，且公布于市民，市民可以对其提出观点，最后修改的建议草案交由市议会审批表决。值得注意的是，从西方国家公众参与的经验，我们看到了公众参与过程中规划师职能的转变。传统的规划师职能是依据开发商和政府的意愿进行规划方案的编制，整个行为是封闭式的，规划师是开发商和政府官员的“代言人”。引入了公众参与，规划师是公众、开发商和政府三方的“代言人”，更大程度上代表了绝大多数市民的利益。概括起来，西方国家城市规划公众参与具有以下特点。第一，公众参与具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有
12、公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对，就必须修改。第二，参与方式多样。西方国家公众参与城市规划的方式是多种多样的，如各种手册、会议和展览会等等，从而使公众全面、彻底地参与到规划当中。第三，公众参与面广、程度深。西方国家的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是市民的普遍参与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行阶段。尤其是在其执行阶段，公众可以对不合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构进行申诉。三 借鉴1公众参与的生长模式西方公众参与城市规划的成功经验值得我们学习借鉴，但不能照搬照抄，毕竟我国公众参与的
13、条件与西方国家不同。首先是长期的中央集权思想根深蒂固；其次是我国公众受教育水平相对较低。因而我国城市规划公众参与的范围和深度是个逐步扩大和增加的过程。在目前公众参与的初期阶段，规划重点应放在规划知识的普及和传播上，让公众、开发商和政府官员真正了解规划的实质。公众参与的主体应以专业人士为主，尤其是高校和研究机构的相关专业教师、研究人员和学生。他们作为学者，能用比较理性的眼光分析规划的利弊。同时注重调动媒体舆论的力量，这往往能使决策者或开发商的个人利益让位。可以通过专家会议、媒体报道等形式进行参与，参与组织主要是规划师组织的专业人土团体、电视台等，这一阶段实际上是公众参与的萌芽阶段。当公众对规划有
14、一定认识时，规划师可以尝试扩大公众参与的范围，由公众选出社区代表，参与规划的编制和决策。规划师组织各种座谈会、展览会，编制各种手册、目录等方便公众参与。参与组织以社区代表委员会、专业人士团体为主，并选择一些效果好的地区为参与立法试点，这一阶段我们称之为公众参与的发展阶段。第三阶段则是公众参与的成熟阶段，将公众参与规划进行立法，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录。公众参与方式多种多样，有讨论会议、图形模拟展览会等，参与的深度也从规划的编制阶段过渡到规划决策和实施的阶段。在这一阶段，公众参与的组织也多种多样起来，可以是社区特别小组、居民顾问委员会等等。2公众参与的措施在我国目前的条件下，建
15、立一个真正科学合理和公正的“城市规划公众参与模式”是长期的和困难的。而眼下最为紧迫的是要提高规划师的素质和加强公众的规划教育。(1)提高规划师素质我国城市规划过程中，规划人员的作用贯穿始终，其素质直接决定了规划质量的好坏。我国规划人员普遍存在的问题是过于偏重物质规划和图纸设计外形，而忽略了规划的社会、经济属性，忽视了规划的“公平性”，这使得在实际工作中产生了许多错误。因而，我国规划人员首先应注重自身专业理论素质的提高。城市规划具有复杂性特点，涉及到社会各部门、各个团体的利益。如何满足代表不同利益的团体要求，而又不损害其他团体利益或将损害度降至最低，尤其是满足和不损害公众利益及弱势群体利益，这是
16、新时期城市规划对规划人员素质的新要求。张庭伟(2002)在南京市规划局所作的从美国城市规划看市场经济下中国城市规划改革的报告中，提出了“政体理论”，它是指在市场经济条件下，美国市场、政府、公众三大社会力量和利益团体形成的社会机构网络，其相互关系如图2所示。美国政府和市场相互联系，市场受“利”的合法性约束，政府受市场“利”的约束，“权”和“利”接轨，政府和市场之外还有弱势群体广大公众组成的社区，社区对政府投票通过“规划法案”进行约束，市场的私有利益受到公众的约束或支持。这样，三者之间相互依靠和约束。“政体理论”也适合在市场经济改革下的我国的社会机构网络，这就要求规划人员有进行“讨价还价”的协调能力，帮助公司、开发商提高和改变规划设计传统思想意识，利用开发商的经济资源实现政府和规划人员的蓝图，从而达到开发商利益和社会公众利益的统一。(2)加强公众教育我国公众参与规
