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1、公共决策发展现状综述公共决策（Public Policy-making）是国家行政机关为履行公共管理职能，依据政策和法律，面对需要解决的问题而进行决策的活动过程，是公共行政管理的首要环节。公共决策的正确与否，影响着一个国家的发展前途和命运，与事业的兴衰成败息息相关。目前，如何抓住发展的历史性机遇，提高公共决策的水平，是摆在我国各级政府面前的一个重大课题。一、公共决策的内涵 1，公共决策的定义公共决策是指社会公共组织为实现一定的目标或解决面临的公共问题，制定行动方案并加以优化选择的过程，是公共管理的重要手段。有效利用公共资源，以最少的投入获取最大的公共利益是公共决策的最高境界。2，公共决策的宏观
2、化、市场化、民主化、法制化和科学化市场经济体制对政府的公共决策提出了更高的要求。政府实现公共管理目标的途径不再是通过政府行政部门包揽一切或面面俱到，而是由市场机制发挥基础性调节作用。市场的变化就是政府制定公共决策的“晴雨表”，决策者要时刻密切关注市场发出的信息，并适时地进行收集、整理、筛选、加工工作，从而制定出有利于企业经营和公平竞争的公共决策19公共决策的过程中要大力提倡民主，发扬民主是政府做出正确公共决策的基础。决策者要真正深入实际调查研究，面向基层，面向群众，认真倾听来自市场的各种意见，力求从市场主体中获得丰厚的第一手资料。另外要构建和完善公共决策的社会多元参与机制，充分发挥群众监督的基
3、础性地位。制定一系列与适应市场经济相适应的法律章程，依法监督，依法规范公共决策程序，为政府依法行政创造良好的法制环境，推动我国公共决策的法制化进程 公共决策的科学性。公共决策的科学性是指决策的过程符合科学的规范，决策的结果符合客观事物发展的规律，决策的实施能带来预期的效果，对社会经济发展有促进作用。3，公共决策的价值取向现在，许多学者开始从公共决策的逻辑起点公共利益一出发，围绕公共决策的利益动机、利益指向、利益价值、利益实现等问题对公共决策诸多价值要素进行更为系统化的研究。这就意味着公共决策将更加关注人的普遍价值，更加关注社会的共同和谐。因此，公共利益必将成为二十一世纪公共决策研究的关键词之一
4、。林德布洛姆在“竭力对付”的科学中指出“每种重要的利益或者价值都有自己的监管人，这些监管人以两个极不相同的方法在它们的权限内保持这些利益：第一，纠正另一机构造成的损害；第二，在损害发生前加以预测和防止。”因此，公共决策者必须最大限度的保护并实现共同体的公共利益，这是公共决策者义不容辞的职责。但是，由于作为公共决策者的政府也是有自身利益的，因而并不必然能够代表公共利益，因此，决策中的公共利益并非抽象的事物，而是存在着冲突的妥协化的利益，主要表现为：首先，不同公共决策主体间利益分布的不均衡政府决策是在公共组织纵向分层与横向分工的框架下运行的，决策权力的分化决定了不同公共部门间利益的分化。从纵向看，
5、上级公共决策机构掌握着各项权利资源的分配，它在将分配的利益向下转移的过程中享有较大的自由裁量权。下级决策机构在本位利益的驱动下，必然通过公共决策的形式争取资源的最大配置。但是上下级公共决策主体对公共利益的定位显然是不同的，权力越向上移，级别层次越高，其利益视角势必越宽泛，上级在决策过程中有可能会忽略下级公共部门的利益，因此导致上下级决策主体问的利益的纷争。从横向来看，由于上级决策主体可配置资源的有限性，决定了各平级决策主体之间利益的争夺更加激化。其次，决策共同体内部利益分布的不均衡。公共决策主体是由有各种欲求的个体组成，因而决策共同体内部的利益冲突更频繁。利益冲突是指作为的个体决策者的社会关系
6、，金钱往来或个人信念有可能妨碍其从公共利益出发，不依照法律秉公办事。个人利益与作为公共官员的义务之间的矛盾冲突，即表现为角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系，在这些冲突中公共组织内的职权为决策者滥用公务谋取私利提供了机会。二、现阶段我国政府公共决策存在的弊端1，决策缺乏科学性公共决策者在决策时不讲科学，不按决策程序办事，偏重经验，缺乏合理性与预见性，缺乏对现实情况深入细致的分析和对未来发展的科学预测，对政策的可行性没有进行充分的论证，不愿广泛听取各方意见，独断专行，这种“拍脑袋”决策往往缺乏对风险的必要估计，也无风险的应对举措，而且在信息资源不充分的情况下，试图照搬以往决策的经验去解决新的问题
7、。2，决策过程缺少制度和法律的约束和监督，因而导致决策缺乏规范，缺少计划性、目的性，决策不经过论证，不经过缜密的思考和研究，不计后果，不负责任。 3，决策缺乏民主性1）决策偏重个人意志，有些领导干部在整个决策过程中，往往从自身愿望、好恶出发，偏重个人意志与主观判断。这样的决策，背离了民主集中制的原则，增加了决策失误的可能性。2）公众的参与程度低，决策的民主化不够。由于决策的运作过程不透明，暗箱操作，往往容易为少数人控制，从而产生少数人侵蚀大多数人权益的问题。公众参与程度低也会导致在决策过程中不能充分体现广大群众的意愿与需求，最终会降低决策的民主化程度。3）决策智囊系统的作用没有得到充分发挥。决
8、策智囊系统，又称咨询系统、思想库等，是为决策提供咨询、论证、评估等服务的机构。我国目前的决策智囊系统主要包括隶属于党和政府部门的政策研究机构、科研机构和高等院校的学术性政策研究咨询机构、民间的政策研究机构与中介性的咨询机构等。4，权责不一致，决策责任不明确性目前在我国政府决策激励机制中存在着严重的错位现象，即权力与责任不一致。“形象工程”对某些决策者来说可以成为升官晋级的筹码。决策者往往不是决策后果的直接承担者，对公共决策失误不承担任何风险，其决策失误的代价往往由全社会分担，而且决策效益也没有真正成为公共管理部门和管理者绩效考核的最重要内容。于是，权轻责重和权重责轻便导致负不起责任和无人负责现
9、象的发生。在现行的行政体制下，谁来监督公共决策，谁来追究公共决策失误，尤其是在现行的领导体制下，谁来对决策失误负责，如何准确地界定决策失误等等问题都有待进一步明确和规范。另外，责任不明确也会导致任凭决策者随意忽视决策的沉没成本而又没有人来追究其责任的情况的出现，极易造成决策的“朝令夕改”，这意味着之前决策的失误，不仅是对政府的决策成本的一种浪费，也极大地损伤了政府的公信力。5，公共决策的成本过高公共决策必须支付一定的成本，这是不可避免的。但在我国公共决策过程中，则是公共决策成本过高，超过了必要的界限，造成了对公共资源的严重浪费，既损害了社会公共利益，又影响了政府形象，降低了政府的公信力。3究其
10、原因，主要有以下几点：决策资源的相对无限性。同一般决策相比，公共决策能够调动的公共资源是非常丰富的，除了传统的人、财、物三大资源以外，还包括政治资源、政策资源、媒体资源以及干预市场的权力资源等。这就导致了决策者在决策时，不必受到资源有限的困扰，而且一旦决策失误，决策者也可以通过转嫁决策成本、转换决策资源，变失误为“政绩”。决策机制的非市场性。公共决策所要提供的是公共产品和公共服务，他们一般不进入市场或很少进入市场交换领域，鲜有竞争对手。尤其是对无形的政策、法规的决策更难以对其投入产出进行评价，因此导致公共决策的效益难以衡量，不受市场机制的制约。而且公共决策投入的资源又是公共资源，其成本由社会承
11、担，这就使得决策主体很少重视决策的投入成本。相反，为了政治的或非经济的利益，决策主体更是常常滥用资源。决策目标的非营利性。从理论上说，公共决策应以全社会公共利益的增长、公平、秩序、民主等作为决策的价值标准。在我国现行的政绩考核体系下，评价一个公共决策有效性与否的决定权在于领导的意见而不是社会的认可程度。上级领导并不是公共决策的直接利益相关者，因此对公共决策的投入成本并不敏感，关注的是决策实施带来的政绩效应。而对决策当事人而言，即便降低了公共决策的成本，节省了公共资源，最终这些资源也并不能据为己有，相反，只有取得上级领导的高兴和满意，才对自身未来的升迁关系重大。于是为了取悦上级领导，不惜重金搞形
12、象工程、样板工程的事情时有发生。决策责任的不明确性。 利益驱动而导致决策机会成本的浪费。在决策实践中某些决策者受错误的政绩观支配，很多时候决策行为带有浓厚的个人偏好和私利目的，因而造成最迫切需要解决的公共问题并没有得到解决，决策的机会成本浪费严重。决策缺乏科学性。决策者并没有树立起时间成本意识，办事拖拉、扯皮是常有的事，决策的“公文旅行”、“踢皮球”等现象也轮番上演，有限的时间内不能迅速做出正确的决策，付出了昂贵的决策时间成本。三、公共决策失误的界定对于这一问题的认识，国内外学术界尚未形成统一的认识，归纳起来，大概有以下几种看法：1，决策结果导致公共利益损失就是公共决策失误。这主要是从公共决策
13、效果评估出发的。2，经济学家于祖尧则认为：公共决策失误是指由于错误决策导致经济、政治、社会、道义等诸方面的不良后果。这一界定也是从决策效果评估出发的，除了强调决策失误所造成经济损失外，增加了公共决策失误在政治、社会、道义等方面所造成的损失，但却把公共决策失误与决策错误等同了起来。3，西方公共选择理论学派认为，由于社会实际上并不存在作为政府公共政策追求的所谓公共利益，因而在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。这一界定着重于公共决策的过程考察，强调由于决策者利益与公共利益的冲突、决策信息的不完全和决策体制的制约而导致公共决策失误的发生。4，仁
14、德胜认为，公共决策失误是指公共决策主体在处理公共事务、实行公共管理的过程中，由于主体或情境因素的影响导致决策不当，给公共利益造成损失或造成其他不良后果的决策行为。公共决策主体是指直接或间接地参与政策制定的个人、团体或组织。决策主体的构成因素一般都包括各级立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、公民(选民)等。公共决策失误必须是在处理公共事务、实施公共管理过程中的决策行为，主要包括广义政府(含立法、行政和司法机关)、政党、社会团体的制定政策、处理社会事务、建设公共工程和经营国有或国有控股企业等方面的决策行为，非公共领域的决策行为，如私营工商企业内部的决策失误是不能算作公共决策失误的
15、。不当决策是指公共决策主体为实施公共管理而进行决策时处置不当，包括：没有正确判断形势，做出了错误的决策；做出了无法实施或者实施以后得不偿失的决策以及在必须采取措施来促进或者维护公共利益时没有决策。四、公共决策失误的表现1，决策错误：即公共决策主体错误地判断客观形势，做出不正确的决策和不恰当的决策。一般来说，判断一项公共决策错误与否，仅仅通过理论评估就能够完成。决策错误主要有以下特征：决策主体价值取向不符合公共利益；决策者对于决策信息的掌握有误；决策程序不合法。一项公共决策，只要具备上述三个特征中的一个，就可以判断为决策错误。2，决策失效：即决策虽然有效果但没有达到预期要求，或者虽然达到预期目标
16、，但决策成本过大，效益很差，得不偿失。决策失效的特征是：决策主体的价值取向基本是正确的；决策目标如果不惜一切成本也是可以实现的；决策执行的成本大于收益。决策失效有时从理论评估中难以发现，还需要从决策效果进行评估。3，机会失误：即决策者出于短视或者其他主观因素而未能抓住时机及时决策而错失了解决问题的最佳时机。这种失误不会立即给眼前的公共利益带来立即损失，但却会对长远的利益带来难以弥补的损失。机会失误的主要特征就是决策者当断不断，丧失机会。把公共决策机会失误纳入决策失误中，就是要在公共决策者中树立一种“无功就是过”的理念，以促使他们抢抓机遇，加快发展。五、公共决策失误的评判标准事实上，如何判断公共决策失误历来是一个有争议的问题，有人从决策者的初衷来判断，认为只要是出于为了谋求个人或者特定群体的利益，而不是为了公共利益
