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1、税收征管的目标及其实现途径一、税收管理与税收征管的概念辨析1、管理的概念罗宾斯等人认为，管理（management）是指通过与其他人的共同努力，既有效率又有效果地将工作做好的过程。所谓效率（efficiency）是指正确地做事，它反映了投入与产出的关系。即在既定的投入条件下获得更多的产出，或在既定的产出条件下耗用较少的资源投入。所谓效果（effectiveness）是指做正确的事，对于一个组织来说，就是达到其既定目标。2、税收的本质税收在本质上是以满足公共需要为目的，由国家凭借政治权力参与国民收入分配的一种分配活动或分配关系。简言之，税收是一种分配活动或分配关系。税收分配活动的全过程具体又分为
2、制定税收法律、法规、规章的税收立法活动、依法将纳税人应纳税款组织征收入库的税收征收活动和处理税务案件的税收司法活动。因此，税收管理的对象应当是税收分配活动的全过程，包括税收立法活动、税收征收活动和税收司法活动；税收管理的主体也应当包括国家立法机关、国家征税机关、国家司法机关。 3、税收管理的概念根据管理的一般定义并结合税收的本质，本文认为，税收管理是指国家及其税收立法、征收以及司法机关，依据税收分配活动的特点与规律，对税收分配活动的全过程进行计划、组织、协调和监督，以有效地实现税收分配目标的一种管理活动。根据税收分配活动全过程的不同阶段，税收管理包括税收立法管理、税收征收管理和税收司法管理。
3、4、税收征收活动存在的必要性税收立法阶段确定的税收制度虽然以法律形式规定了纳税人、课税对象、税率、纳税义务发生时间、纳税期限、缴库期限和纳税地点等基本事项，但税收制度的确定并不表明税收分配活动全部完成。由于利益驱动、知识结构等方面的原因，如果没有国家征税机关的税收征收活动，纳税人就不愿意或不能够及时、准确地履行纳税义务。因此，在税收制度确定之后，还必须有税收征收的存在，以确保税收制度得以贯彻执行。 5、税收征收的本质税收征收就是国家征税机关在税收制度确立之后，依照税收法律的规定，将纳税人依法应缴纳的税收组织征收入库的过程。从本质上讲，税收征收就是代表国家行使征税权的职能部门，在税收制度确定之后
4、，依法将纳税人创造的一部分财富（即依法表现为税收的那部分）从纳税人那里转移到国家的过程。它是税收分配活动全过程中的一个部分，其主体仅是国家征税机关。 6、税收征管的概念根据管理的一般定义并结合税收征收的本质，本文认为，税收征管就是国家征税机关，在税收制度确立之后，为有效地实现将纳税人依法应缴纳的税收征收入库的目的，对税收征收活动的全过程进行计划、组织、协调和监督的一种管理活动。税收征管则是税收管理的一个重要部分。如果把包括税收立法管理、税收征收管理和税收司法管理的税收管理称为“广义的税收管理”，那么税收征收管理（税收征管）就是“狭义的税收管理”。二、税收征管目标的确定1、研究税收征管目标的意义
5、税收征管的目标是税收征管活动所要达到的结果。整个税收征管活动，都是从其目标出发，围绕其目标的实现进行的。税收征管的目标既为税收征管活动明确了方向，也为衡量税收征管活动的优劣提供了判断标准。因此，如何确定税收征管的目标是税收征管理论和实践中的一个基本问题，对税收征管目标的研究显得尤为重要。2、关于税收征管的目标，主要有以下代表性的观点或做法：（一）把取得税收收入作为税收征管的目标引自“马国强.论税收管理的目标、框架与模式，税务研究1999年第12期”。在我国税收征管实践中，长期以来把取得税收收入作为税收征管的目标，突出表现在从税务总局到基层税务机关的税收收入计划或税收收入任务上。税收收入计划是政
6、府对未来税收收入趋势的一种预测，由于未来社会经济发展的不确定性以及预测本身存在的误差等因素，决定了税收收入计划对税收征管只是起着指导性的作用，而不是强制性的作用。而我国却并非如此，政府每年向税务机关下达税收收入计划，并以税收收入计划的完成情况作为考核税务机关工作业绩的主要指标，于是税收收入计划就成了具有强制性的税收收入任务，各级税务机关的税收征管工作都要以完成税收收入任务为核心。把取得税收收入作为税收征管的目标，在理论上的错误是将税收制度的目标当成税收征管的目标，在税收实践中必然会产生一系列的问题：1.容易导致税务机关无视税收制度。2.容易导致税务机关疏于税收征管。3.容易导致税务机关舞弊行为
7、的发生。（二）把促进经济发展作为税收征管的目标引自“马国强.论税收管理的目标、框架与模式，税务研究1999年第12期”。另一种观点或做法是把促进经济发展作为税收征管的目标，理论上的错误同样是把税收制度的目标当成税收征管的目标，在实践中容易导致税务机关通过滥用减免税来“扶持”某些企业的发展，引发各种弊端：1违背税收制度并造成税负不公。2妨碍经济结构的合理调整。3偏离了税收征管的主题。（三）把促使纳税义务人依法纳税作为税收征管的目标马国强：“税收管理的职能”，涉外税务，2001年第7期税收制度确立之后，理想的情况应当是：经过税务部门的税收征管，所有的纳税人都能按照税法的规定，及时、准确地履行纳税义
8、务，没有税收流失，国家由此取得的税收收入即为法定应征数。但实际情况是，由于纳税人利益的驱动、税务部门税收征收管理水平等方面的原因，并非所有的纳税人都能按照税法的规定，及时、准确地履行纳税义务，由此导致国家实际取得的税收收入小于法定应征数，产生税收流失。一国税收遵从度越高，国家税收收入的流失就越小，税收就越能发挥其在社会资源配置、收入再分配和调节经济等方面的宏观调控作用。因此，促使纳税人依法纳税，最大限度地减少税收流失，理所应当地成为税务部门的一项重要工作。于是，将税收征管的目标确定为促使纳税人依法纳税，存在一定的合理性。（四）税收征管的目标既包括税务机关正确执行税法的目标，又包括促进纳税人依法
9、纳税的目标许文：“试论税收征管的目标”，税务与经济，2001年第2期与把促使纳税义务人依法纳税作为税收征管的目标相比，该观点虽然考虑了税务机关应当依法征税这个因素，但仍未考虑税收征收过程中的税收成本。因此这一观点仍然不够全面。3、税收制度目标与税收征管目标的辨析 长期以来，我国税收理论界和实务界存在着将税收征管目标等同于税收制度目标的错误认识，因此，有必要对税收征管目标与税收制度目标的区别进行辨析：税收制度是国家以法律形式规定的各种税收法令和征收管理办法的总称，它是税收本质的具体体现。前已述及，税收在本质上是以满足公共需要为目的，由国家凭借政治权力参与国民收入分配的一种分配活动或分配关系。这种
10、分配活动或分配关系要得以实现，首先必须制定具体的、外在化的税收制度，税收制度将国家和社会经济主体的分配关系确定下来，从而使税收本质得以具体体现。税收制度的确立是为实现税收职能服务的，或者说，税收制度是实现税收职能的方式，因此，税收制度的目标与税收职能具有一致性。一般来说，税收具有两大职能，即财政收入职能和政策调控职能，因而税收制度的目标可以概括为财政收入目标和政策调控目标，具体是：一、取得充足的财政收入，满足国家行使职能的物质需要；二、调节财富分配，实现社会公平；三、促进资源的有效配置，推动经济稳定增长。税收征管的目标与税收制度的目标则不同。税收征管及其目标涉及的内容应当是在税收制度既定的条件
11、下，如何贯彻实施税收制度的问题，不涉及税收制度本身的优劣。而税收制度体系是否具有很好的财政收入目标和政策调控目标，属于税收立法的范畴，而不属于税收征管的范畴。4、本文对税收征管目标的界定（1）管理的双重目标：效果和效率在分析税收征管的目标之前，有必要探讨管理的目标。除了前已述及的斯蒂芬P罗宾斯（Stephen P.Robbins）、戴维A德森佐（David A.DeCenzo）、亨利穆恩（Henry Moon）(2008)对管理所下的定义之外，斯蒂芬P罗宾斯与玛丽库尔特（M.Coultar）(2004)认为，“管理这一术语指的是和其他人一起并且通过其他人来有效地完成工作的过程”Stephen
12、P.Robbins、M.Coultar：Management（第7版），中国人民大学出版社，2004年版；刘易斯（Lewis,Goodman and Fandt,1998）等人指出，“管理是指有效支配和协调资源，并努力实现组织目标的过程”帕米拉S路易斯、斯蒂芬H古德曼、帕特西亚M范德特：现代管理学，东北财经大学出版社，1998年版。从以上定义可以看出，管理具有双重目标：既要实现组织目标或完成工作，又要讲究效率。前者称为管理的效果目标，后者称为管理的效率目标。一、效果所谓效果（effectiveness），是指以一定的目标（通常为组织的既定目标）为参照，考察活动的实际运行结果与目标之间的一致程度
13、。一般来说，一致程度越高，活动的效果越好；一致程度越低，活动的效果越差；如果完全不一致，则表明该活动无效。因此，管理的效果目标可以表述为实现组织的既定目标。二、效率所谓效率（efficiency），是指在实现组织目标的过程中，投入与产出的对比关系。即在既定的投入条件下获得更多的产出，或在既定的产出条件下耗用较少的资源投入。利用效率指标可以考察资源的利用程度。三、效果与效率的关系效果是涉及结果（或组织目标能否实现）的概念，而效率是涉及做事方式的概念。在管理实践中，首先要确定组织的目标，即确定什么是“正确的事”，然后才能在做“正确的事”的框架下考虑如何“正确地做事”。如果没有先确定“正确的事”就去
14、考虑如何“正确地做事”，那么很可能会出现“做的越多，错的越多”这种吃力不讨好的尴尬局面。但是，如果只强调效果而不关注效率，则目标虽然可以实现，但可能会造成资源浪费。无效率或无效果的事情显然都不能干。由此可见，效率和效果两者之间不可分割、不可偏颇。从管理的角度来看，最佳的状态是既有效果又有效率，管理的本质就在于追求将“正确的事”（效果）“正确地”（效率）做好。因此，管理所追求的目标正是效果和效率。（2）税收征管目标的界定税收征管实质上是国家征税机关对税收征收活动全过程的管理，税收征管的目标与管理的目标一样，也具有效果和效率双重目标。一、税收征管效果目标的界定税收征管的效果目标可以表述为“应收尽收
15、”，而当征纳双方都达到完全的税收遵从时，税款的“应收尽收”就能实现，完全的税收遵从与“应收尽收”之间存在着等价关系。因此，本文将税收征管的效果目标界定为提高税收遵从度。二、税收征管效率目标的界定税收征管的效率目标应当是降低征税成本和纳税成本，或者是降低税收成本。综上所述，本文将税收征管的目标分解为提高税收遵从度的效果目标和降低税收成本的效率目标。三、税收征管目标的实现途径（一）提高税收遵从度的途径1、加大对税收违法行为的处罚力度，依法从重从严处罚，以增加其税收不遵从成本。我国对税收违法行为的处罚力度过轻，以偷税为例，尽管税收征管法规定的罚款比例为0.5倍至5倍，但多年来全国税务机关对偷税的处罚
16、均处于低水平。对税收违法行为的处罚过轻致使税务稽查缺乏应有的威慑力，纳税人税收不遵从的成本低，最终会助长“不偷白不偷”的社会心理，因此，加大对税收违法行为的处罚力度是提高纳税人税收遵从度的一个重要途径。2、提高稽查概率和查获率扩大稽查面、提高稽查概率以及提高查获率的确能够提高纳税人的税收遵从度，但受制于成本的约束；查获率的高低取决于稽查手段和稽查人员的素质。3、为纳税人提供优质高效的服务，降低纳税成本，从而提高纳税人税收遵从度纳税人在把应纳税额无偿转移给国家的同时，还要为履行纳税义务付出纳税成本。很显然，如果纳税成本过高，容易使纳税人对纳税产生不满情绪，进而会降低纳税人的纳税遵从度。税务机关为纳税人提供优质高效的服务，能有效降低
