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1、bot(build-operate-transfer) 模式是根据世界银行 1994 年世界发展报告 ，主要依 靠私人资本进行基础设施建设的融资和项目管理模式 。 典型的 bot4g 式是政府吸引非官方资 本加入基础设施建设的一种融资方式 。 政府部门通过特许权协议 ，在规定的时间内 ，将项目授 予为该特许权项目设立的项目公司 ，由项目公司负责该项目的融资 、建设 、运荷和维护 。待特 许期满 ，项目公司在收回项目建设成本和取得合理利润后 ，将特许权项目无偿交给政府部门 。 目前 ， bot 模式在我国很多城市应用都非常广泛，本文试就 bot 模式的特点从国家审计的视角探讨 bot 模式下审计
2、工作的开展 。一 、bot 项目对审计的需求bot 融资模式是目前在国际上流行的一种个体融资方式，大多用在经营性公共工程项目上，如电厂、机场、公路、隧道、港口、水处理厂等公共项目 ，2008 年 10 月，常州市民用 上的“垃圾电 ”，项目总投资 4 亿多元 ，采取的就是 bot 模式。主要由政府部门与私人部门合 作， 公共项目表现为 “非营利性 ”， 向需求较高或特殊的人群提供额外的公共服务。现在以一座大桥为例，分别从政府和私人部门生产公共产品的角度分析效率问题。图中，设d为需求曲线 ， q1 为大桥的临界通过能力 。在由政府生产这座桥的情况下 ，政府可以做两种选择 ：一是免费过桥 。如果过
3、桥人数小于 01 时，增加一个消费者的边际成本为零 ，因此价格也为零 ，这样可以增加社会福利 ， 使所有 的过桥人都可以自由过桥 ， 消费者剩余为 p10q1 ， 达到消费福利最大值 。二是过桥收费 。当 过桥人数超过 q1 时 ， 需求曲线与横轴重合使需求无限大 ， 造成拥挤现象 ，大桥使用危险增 加， 维修 、加固等措施使边际成本增加 ，消费者福利也会损失 ，此时政府收费 p2 应等于生产 这座桥的边际成本 mc， 使大桥的使用效率达到最佳效果 ， 但过桥人数为 q2 ， a q2 q1 部分 成为政府收费时的福利损耗 ，表明从 q2 到 q1 间的消费者无法过桥 。在由市场来提供的话 ，
4、 此时经营桥的企业为垄断企业 ， 边际收益曲线为 mr 。为实现利润最大化 ， 需要边际收益等于 边际成本 ， 此时大桥通过人数 q3 ， 价格 p3 ， 桥的通过人数从 q1 减少到 q3 ， 消费者剩余减少 到 p1 p3r ， 而 p30q3r 为垄断利润 ， p30q1r 为消费者剩余损失 ，由于消费者剩余损失高于 垄断利润 ， 造成 r q3 q1 的社会福利净损失 。由以上分析可以看出 ， 对于经营性公共产品的供给单独通过市场机制或政府机制都可能存 在失灵问题 ，如果完全通过市场机制由私人部门供给 ， 容易产生收费项目过多 、收费标准过高 等情况 ，结果可能因其自我定价而产生侵犯消
5、费者权益等问题 ；但如果完全通过预算拨款由政 府部门供给 ，可能因免费搭便车现象而导致公共产品的过度使用或公共资源的低效配置与浪 费， 容易产生消费拥挤和供给不足等现象 。 为避免这两种弊端 ，政府部门需要与私人部门合 作， bot 项目管理方式也应运而生 ， 国家审计应满足公共管理责任发展的需要对 bot 项目进 行审计监督 。二 、 bot 对审计监督的特殊要求bot 项目投资 ， 由于私营公司大量介入政府的公共工程项目建设经营 ，政府由以前的直接 服务逐渐转向间接服务 。审计监督必然要适应投融资体制改革的要求 ，发挥其高层次的综合经 济监督作用 。（一）审计的时效性和连续性新的投资管理体
6、制一方面减少了行政审批 ，扩大了企业投资 的自主权 ；另一方面由于责权利尚不统一 ，项目法人责任制并不能使法人真正承担责任， 导致政府投资项目的法人并不能切实履行责任。 在这种情况下 ，建设项目审计监督的时效性和连续性就显得尤为重要 。 我国传统的投资审计主要是对建设项目的两个阶段进行审计 ，即事中审计 （ 在建审计或预算执行审计 ） ，事后审计 （ 竣工决算审计 ） 。 由于事中审计选择审计时机上有随 机性 ，目前的两个阶段审计不能克服审计监督的滞后性 。（二）bot对审计内容和范围的影响一是对采取b01投融资方式建设的公共工程项目，如采取吸引私人融资的办法进行建设和经营 ， 其所有权最终归
7、还给政府的项目 ， 审计机关应何时 介入审计 ， 如何审计 ?二是实行合同制后 ， 勘察、设计、施工、设备材料供应单位以投标方式 通过市场竞争承担了工程任务 ， 并根据 合同法 签订了经济合同 ， 审计机关能否对这些经济 合同进行审计 ? 三是公共部门通过招投标方式选择私人企业 ， 委托中标企业经营 ， 审计机关能 否对政府实行的规制措施和协议收费项目 、收费标准进行审计 ?因此 ， 针对以上由于投资体制 改革对审计监督提出的新要求 ， 审计机关需要调整投资审计的范同和重点 ，加强对权力的制约 和监督 。三 、bot 融资方式下审计深度和宽度界定bot 融资结构的独到之处就在于通过组建项目公司
8、和一系列协议框架 ， 进行有效的专业化 分工和协作 ，将各方面具有专长的机构连成一个整体 ， 分别要求其发挥专长 。从项目本身角度 分析 ， 高速公路和大桥隧道等重大基础设施建设项目 ， 都是关系到围计民生的公益性项目 ， 政 府也承担了土地供应 、房屋动迁 、管线搬迁等前期工作 ， 项目的产权是政府的 ， 经营期满后 ， 投资者将项目转交政府 ，国家审计机关有责任 、也有义务加强审计监督 ， 对招投标和合同管理 的审计以及项目投产运营后的服务功能及其绩效的评审是开展绩效审计的重点。因此，审计机关依据 bot 项目特点与作用阶段 ， 掌握适当审计时机 ，实施分期审核 ， 基于以上特点 ， 以及
9、 bot 融资方式给投资审计带来的新要求 ，对国家机关审计的具体做法作如下分析 ：（一）确定项目阶段在 bot 项目确定阶段 ，开发商应向政府提交项目建议书 ，政府的工作就是对项目建议书进行技术 、经济及法律方面的分析和评价 ， 确定项目立项 。审计机关应当有 限的对可行性研究报告阶段和初步设计阶段的部分内容进行审计并提出审计意见。对于以上内容的审计 ， 重点在于真实性 、合规性方面 ， 是决策依据的最基本要求 ，更有利于决策者进行科 学决策 。（二） 招标阶段此阶段应由项目公司邀请对项目感兴趣的公司参加。审计机关应当对招标 全过程进行审计 。具体来说 ：一是评价招投标的效果和效率 ， 注意标
10、书是否体现经济效益原 则。 项目建设所采用的技术和设计是否有创新 ，如何体现国家的长期利益和项目长期高质量的 服务目的 ，评估投标公司的资质能力 ： 二是评估项目的预算安排和财务风险 ，包括财务规划管 理的真实性 、可行性 ， 风险分析和风险防范的系统性等 ； 三是项目的设计 、施工组织和实施及 最终服务功能 ， 所有评估标准和指标都应成为一个整体 ，提高招投标的透明度 。（三）合同谈判阶段私营公司大量介入政府的公共工程建设经营后，政府与私营公司主要以合同的形式进行监督 ，合同管理成为绩效审计的重点 ，在决标后 ， 中标者与政府进行合同谈 判，使政府确定把项目交给最合适的投标者 。在 bot
11、投资方式的合同体系中 ，政府和承包商 签署的特许协议是最基本 、 最重要的合同 。特许协议要做到 ：列出协议各项细则 ；分配各方承 受的建设及风险 ；明确特许商可获得的总回报率 。特许协议应包括如下主要条款 ：特许权 ； 收 费率 ；风险；融资规模 ；外汇供给担保 ；终止特许权的条件 ；适用的法律及发生争议的解决办 法等 。审计机关应对特许协议的以上条款的真实性 、合规性进行跟踪审计 。（四）建设阶段和经营阶段特许公司经政府给与特许权，在契约所订特许期限内进行建设与经营 ，建设阶段和经营阶段的审计工作 ，由项目业主委托社会中介机构实施审计监督 ， 国家 审计机构不参与这两个阶段的审计 。（五）
12、转让阶段 bot 项目的特许经营期结束后 ，项目公司按照合同规定将项目的所有权移 交给政府 ， 以后由审计机关 、民间审计 、内部审计正常开展审计工作 。在移交前 ，还需要注意 特许公司是否按照契约规定做好资产清理和营运权的办理 。由于政府与私营公司在建设经营过程中主要以合同的方式进行监管 ， 所以合同管理成为工 程项目绩效审计的一项重要内容 ，对 bot 项目的审计主要是监督特许合同的执行 。 对政府来 说， 最终需要的是项目的结果 、服务的功能 ，绩效审计的重点是 ：项目是否达到政府所要求的 服务功能 ，项目合同及合同签订的程序是否合法 、合规 ，对合同的风险是否进行了科学的评 估， 是否明确划分了政府与私营公司的责任 。此外，审计人员需要把握两点 ：一是评估项目风 险， 政府不应将过多的风险转移到私营公司 ，否则可能加大项目成本 ，增加项目实施的不稳定 性； 二是审计机关对合同管理只有建议权 ，没有修改权 。合同一经订立即受法律保护 ，对审计 中发现的问题 ， 审计机关指出其危害后果 ，向涉及到的相关部门提出改进建议 。 bot 项目中应 重点关注特许经营权转让过程中的国有权益保障和国有资产保值增值 。
