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1、西汉地方行政制度的典型实例读尹湾六号汉墓出土木牍作者：网友提供来源：网络减小字体 增大字体 地方行政制度有两方面重要的内容，一是行政区划，二是史员配备，这就是周礼里所说的“体国经野”与“设官分职”两大工作。正史一般都有地理志（或郡国志、州郡志）和职官志（或百官志），前者是以行政区划为框架，记载有关的自然地理与人文地理因素，后者则是记录各种职官的设置与人员的配备。对任何一个朝代来说，行政区划（包括层级、幅员和边界）和吏员配备都不是一成不变的，所以地理志所反映的行政区划一般都以一个大致的年代为基础，职官志所说的地方政府的吏员配备也只能是原则性的情况。而具体到西汉一代而言，则汉书百官公卿表连郡县两级
2、吏员数量的原则规定也未载，因此尹湾六号汉墓出土的木牍，是西汉地方行政制度方面的宝贵资料，既有东海郡郡县两级政府极为详尽的吏员配备情况，又因为这些吏员是附着在一定的郡县上的，也就附带阐明了当时的政区地理面貌。此外还有部分吏员的升迁、劳绩记录以及该郡的人口、土地以及财政收支的材料，都有重要的证史、补史作用，本文无法全面论及，只想就一二号木牍内容挑几个例子发表一下自己的看法。 一二号木牍所载资料的年代断限 任何统计资料都要与一定的年代相联系，否则就失去意义。一二号木牍所载的各项资料也肯定是某一年的统计数，所以还有“如前”、“多前”这样的字样，以表示与上一次统计的比较。因此判断木牍所载资料的年代断限是
3、理解其内容的基础。我在拙著西汉政区地理中曾指出，汉书地理志所反映的行政区划大致是汉成帝元延绥和之际的面貌。据一号与二号木牍里所记载的情况以及旁证材料看来，这两片木牍反映的很可能是元延二年或三年时的吏员配备。理由来自两方面的分析：首先，一号木牍首行文字内容与二号木牍所载东海郡的卅八个县邑侯国的名目，恰与地理志所载一致。而在这些县邑侯国中，新阳侯国是成帝鸿嘉二年（公元前年）五月所封（汉书王子侯表），承县也是此年因承乡侯国国除而置，因此一二号木牍所反映的情况不可能早于鸿嘉二年。其次，据江苏东海县尹湾汉墓群发掘简报所说，六号墓墓主的下葬时间为元延三年（公元前年），因此推测一二号木牍所反映的应是元延二三
4、年的情况。可惜我们无法明白“如前”、“多前”二语中的“前”是指什么年代，只能寄希望于下一次的发掘了。 由于木牍所载资料与地理志所反映政区年代断限相近，故这些资料可用来与地理志互为补正。木牍上的字有些漫漶磨灭，所以个别县名可与地理志相对照来填补，如平曲县之平字脱，发掘者已补上。倒过来，木牍上所载的县名又可用来纠正地理志的误字。如干乡误为于乡（五号木牍第八行为“干乡丞吕迁九月十二日输钱都内”），况其误为祝其，海西误为海曲等。除海曲一名钱大昕已经纠正外，另两个县名由此次木牍所载方得以正误。干于形近易混，原不足怪，地理志西河郡的于章，据内蒙出土一壶之铭文亦应为干章，至于况与祝是否可通，尚可推敲。 此外
5、，木牍上关于邑的记载也很重要。汉代县级政区有县、道、邑、（侯）国四种类型，对于县、道、侯国的性质与数目比较明确，但对于邑的认识却很模糊。据百官表，“皇太后、皇后、公主所食曰邑”，但事实上称邑的县级政区并不止是女性贵族的汤沐邑，还有皇帝的陵县，如长陵邑、茂陵邑；还有宗教方面的奉郊县，如奉高邑、崇高邑。对于邑的数目我们更无头绪，因为没有任何传世文献提及。一号木牍告诉我们在东海郡卅八个县级政区中，有二个是邑，由五号木牍则可看出这两个邑是朐与况其。这个信息是对地理志的重要补充，很值得注意。 由吏员配备看县乡亭里制度 县乡亭里制度是西汉地方制度中的难点。汉书百官公卿表所载“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡
6、，乡有三老、有秩、啬夫、游徼”与应劭风俗通（刘昭注续汉书百官志引）所说“国家制度，大率十里一乡”两条文字互相矛盾，自来难住了不知多少历史学者。于是有的学者提出县乡里与亭是两个不同系统，前者是地方行政制度，而后者是治安体系；有的认为亭（部）是地籍单位，而里是户籍单位，两者无辖属关系，十里一亭是道路制度，不是地方行政制度。这些说法都有一定道理，但均无完整实例以资证明。尹湾六号汉墓出土木牍所载东海郡有关资料正好是天赐的实例，给县乡亭里制度的暗昧之处增加一线光明。 一号木牍集簿的头三行文字如下： 县邑侯国卅八县十八侯国十八邑二其廿四有堠（城？）都官二 乡百七十百六里二千五百卅四正二千五百卅二人 亭六百
7、八十八卒二千九百七十二人邮卅四人四百八如前 由第二、三行文字的区别，很明显可以看出：乡里是一个系统，在个乡与个（此字疑为聚，详后）中，领属有个里（其中有两个里似乎没有里正，故里正只有人）。而亭邮则是另外一个系统，在个亭中共有亭卒人；在个邮中，共有邮人。这两个系统之间的联系由木牍无法读出，我设想这个联系是亭部，也就是每个亭长所负责的一块地域。按理想的条件，一个亭部与一个有百户居民的里相对应，而每个亭部又是十里见方，这样一来，十里（道里之里）一亭，十亭（亭部之亭）一乡与十里（里居之里）一乡三方均能吻合。但这只是指理想条件，实际上并不一定如此。尤其这一制度本为秦制，秦时人口密度尚不高，到西汉末年人口
8、大大增加，里居越来越多，一个亭部所包含的就不只一个里，而是三四个里了。以东海郡实况，平均是每亭部包含个里。 另一方面，虽然百官表有十亭一乡的记载，但这也是大率而已，在东海郡，平均每乡只有个亭。这与西汉末年全国的平均水平相比是偏低的。因为在百官表的最后有“凡县、道、国、邑千五百八十七，乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五”的统计，按此数平均，每乡应约有个亭，比十亭一乡也相去甚远。这种差距的产生，推其原因大概因为“十亭一乡”是以标准理想情况设计的，在许多地方并不能符合标准情况。正如百官表所说“县大率方百里”一样，只是一种标准规定，在人口密度不同的地方，县的幅员也要有所变化，亦即“稠则减，稀则旷”
9、的机动原则，乡与亭（部）两种地域也与此类似，故百官表曰：“乡亭亦如之”。换句话说，大部分的亭（部）都包含一个里以上，所以平均数离十亭一乡较远。 再回头到乡里关系。据续汉书百官志，汉代制度大约是百户一里，这点在东海郡可以得到切实的印证。据一号木牍第十行所载，东海郡有“户廿六万六千二百九十，多前二千六百廿九。”以此二数与里数相较，平均每个里有居民户与户，正与百户相去不远。但若将乡数与里数相较，则平均每乡将近个里，似乎与十里一乡的原则不符。但是如果注意到第二行“百六”这三个字，情况就会不同。“”是一个关键的字，可惜已泐，未能读出，但根据上下文意，此字似非“聚”字莫属。汉代聚的面貌比较模糊，地理志中也
10、少见，但聚下有里却是很明确的。恰好汉书里就有东海郡一个聚的信息。史丹传载，成帝封史丹为侯，“食郯之武强聚，千一百一十户”。证明武强聚是郯县所属的一个聚，且其下属又有里居，所以才能封畀史丹以食租税。故由此推断，一号木牍原文第二行应为“乡百七十，聚百六，里二千五百卅四。”如果以里数被乡聚之数所除，则平均一个乡（聚）是里，颇与“十里一乡”之数合。 县级行政区划的等第 行政区划的分等是中央政府为了实行有效的行政管理的需要而采取的一项政策，其目的是便于按照不同的等第来决定该政区长官的级别，政府组织的规模，僚属的配备，以及行政经费的配额。古代中国是官僚政治高度发达的国家，官员的任免升迁，俸禄品位都有一套严
11、格明细的规定，中朝外官莫不如此，政区的分等因此又可作为外官升黜的依据。我国政区的分等始于秦代，据汉书百官公卿表载，秦县“万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石。”这说明秦代仅把县大略分为大小县两等而已。据百官表说，这一分等标准由西汉继承下来。到了东汉时期，情况才有所变化，后汉书百官志载：每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长三百石县万户以上为令，不满为长。”这条记载比较含糊，似乎说明万户以上仍是大县，而万户以下则分两等，但详情不明。二号木牍正好在汉县分等方面提供了重要的信息。 二号木牍取名东海郡属县乡吏员定簿，登录了东海郡所属三十八县、邑、侯国的令、长
12、、相的秩次，明显地可以看出，西汉对秦代县的分等并非简单的继承，而是使之更为明细化，至少在西汉末年，已经在大小两等县里又再细分为两等。如果我们将二十个县邑的秩次排列为下表，就可以清楚地看出这一点。 县名令长丞尉狱丞吏员数亭长数 海西千石四百石四百石人 下邳千石四百石四百石人 郯千石四百石四百石人二百石 兰陵千石四百石四百石人 朐六百石三百石三百石人 襄贲六百石三百石三百石人 戚六百石三百石三百石人 费四百石二百石二百石人 即丘四百石二百石二百石人 厚丘四百石二百石二百石人 利成四百石二百石二百石人 况其四百石二百石二百石人 开阳四百石二百石二百石人 缯四百石二百石二百石人 司吾四百石二百石二百石
13、人 平曲四百石二百石二百石人 临沂三百石二百石二百石人 曲阳三百石二百石二百石人 合乡三百石二百石 承三百石二百石 表一东海郡所属县邑二百石以上吏员（附吏员总数与亭长数）配备表 由上表可看出，在十八县当中，有七县是置令的大县，而另外十一县是置长的小县。在大县中又分两级，第一级有四个县，其县令的秩次是千石；第二级有三个县，其县令的俸禄只有六百石。小县也同样分成两级，第一级有九个县，其县长秩四百石；第二级四个县，其县长只有三百石之禄。可见百官公卿表的记述尚不缜密，西汉时期并非简单地沿西汉地方行政制度的典型实例读尹湾六号汉墓出土木牍作者：网友提供来源：网络减小字体 增大字体 袭秦代的大小县之分。续汉
14、书百官志欲有所补充，但亦语焉不详，只让人猜度出小县可能分为两级，一级是县长秩四百石，另一级是三百石。至于大县则没有任何文献提到也分两级。二号木牍的出土，让我们知道大县也是分成两级的这个事实。另外，据汉官所载，县令之秩是千石“至”六百石，小县是四百石“至”三百石，这个“至”字易使人误会在千石与六百石之间还可能有其他秩次，其实不然，从东海郡诸县令的秩次来看，在千石以下就是六百石，当中并无其他秩次。当然这也可能证实了百官表的另一条记载“成帝阳朔二年除八百石、五百石秩”的无误。 从二号木牍还可看出，汉代无论多小的县，县丞一职都必须设置。而且秩次在大县里分为两级，而在小县里只有二百石一级，不可能再低，再低就变成百石的斗食佐史等少吏了。至于尉，则不是每县非设不可，太小的县可以不设。一般设两人，少数设一人。 至于侯国，表面上来看似乎没有明显的等级，但如果从二号木牍上的排列顺序来看，也是有差等的。二号木牍并不是单纯以吏员的总数多少来排列县邑的先后次序的。而是先分等，然后在每一等中再按吏员数目的多少来分别先后。依照这个原则，东海郡所属侯国似也有四等之别，请看下表： 侯国名相丞尉家丞吏员数亭长数 昌虑四百石二百石二百石人比三百石
