《从总干事的任看WTO的决策机制》由会员分享，可在线阅读，更多相关《从总干事的任看WTO的决策机制（22页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、从总干事的选任看WTO的决策机制韩立余 中国人民大学法学院 副教授关键词: 世界贸易组织 总干事 选任共识决策内容提要: 世界贸易组织协定规定了共识决策和表决决策两种方式，但实践中无论出现怎样的困难和僵局遵循的都是共识决策方式。前三次总干事的选任过程突出了共识决策在世界贸易组织中的地位和问题。共识决策式是关税与贸易总协定历史发展中逐渐演变形成的，为世界贸易组织所继承。共识决策式是一种比较现实的决策方式，能够比较好维护各成员的利益，但需要牺牲一定的效率为代价。世界贸易组织协定明文规定了世界贸易组织的两种决策方式，即协商一致决策(共识决策)方式和投票表决决策方式。但实践中世界贸易组织一直遵循关税与
2、贸易总协定时期形成的共识决策方式，投票表决决策条款成为一纸空文和摆设。本文以世界贸易组织总干事的选任为视角，通过对现有几次总干事选任产生的问题和相关完善，分析、探讨世界贸易组织共识决策的必然性及影响。一、选举总干事是WTO的决策内容之一1.总干事的职责建立世界贸易组织的马拉喀什协定(简称世界贸易组织协定)正式规定了总干事在世界贸易组织中的地位与职责。设立由总干事领导的秘书处。总干事应任命秘书处职员，并依照部长会议通过的条例，确定他们的职责和服务条件。 1总干事应向预算、财务与行政委员会提交WTO的年度概算和决算。预算、财务与行政委员会应审议总干事提交的年度概算和决算，并就此向总理事会提出建议。
3、年度概算应经总理事会批准。 2在争端解决程序中，总干事可依其职权提供斡旋、调解或调停，以协助各成员解决争端。如果在专家组设立之日起20天内，争端成员未就专家组的组成成员达成协议，则在双方任何一方请求下，总于事应与争端解决机构(DSB)主席和有关委员会或理事会主席磋商，在与争端各方磋商后，任命其认为依照争端中所争议的适用协定的任何有关特殊或附加规则和程序最适当的成员组成专家组。上诉机构工作程序应由上诉机构经与DSB主席和总干事磋商后制定，并告知各成员参考。在争端方对中止减让程度发生异议、诉诸仲裁时，必要时由总干事任命的仲裁人做出仲裁。 3此外，总干事还承担相关批准文书、退出文书保管人的角色。 4
4、在关税与贸易总协定/世界贸易组织的实际运作中，总干事实际起到倡议者、推动者、协调人的作用。总干事领导的秘书处，又是世界贸易组织正常运作的后勤保障。因此，尽管世界贸易组织协定规定总干事和秘书处职责的职责纯属国际性质，总干事和秘书处在履行其职责时，不得寻求或接受WTO之外任何政府或任何其他权力机关的指示，应避免任何可能对其国际官员身份产生不利影响的行动，协定也要求WTO成员应尊重总干事和秘书处职责的国际性质，不得寻求在他们履行职责时对其施加影响，但总干事的这一润滑剂作用，其所领导的秘书处的服务职能，在不同利益冲突普遍存在的世界贸易组织中，为各成员所看重。争取任命自己喜欢的总干事成为各成员努力的重要
5、部分。2.选举总干事的决策方式根据世界贸易组织协定第6条明确规定：“部长会议应任命总干事，并通过条例列出总干事的权力、职责、服务条件和任期。”但该条并没有特别规定部长会议任命总干事的决策程序。因此，其任命程序应遵循世界贸易组织协定对决策程序的规定。根据世界贸易组织协定对世界贸易组织职能的界定，世界贸易组织应便利该协定及多边贸易协定的实施、管理和运作，促进其目标的实现，并为诸边贸易协定提供实施、管理和运用的体制。世界贸易组织为成员提供谈判场所，处理成员问的贸易争端，审查成员的贸易政策，并与其他国际组织进行合作。而“部长会议履行世界贸易组织的职能，并为此采取必要的行动。如任何成员提出请求，部长会议
6、有权依照本协定和有关多边贸易协定中有关决策的具体要求，对任何多边贸易协定项下的所有事项做出决定。” 5部长会议休会期间，其职能由总理事会行使。部长会议和总理事会都由所有成员的代表组成。“诸边贸易协定项下规定的机构履行这些协定规定的职责，并在世界贸易组织的组织机构内运作。各机构应定期向总理事会报告其活动。”世界贸易组织协定第9条名为“决策”，具体规定了世界贸易组织的决策制度与程序。第10条“修正”为与世界贸易组织相关协定的修正相关的事项做出了进一步的规定。WTO继续实行GATT1947所遵循的协商一致的决策做法(惯例)。如做出决定时，出席会议的成员均未正式反对拟议的决定，则有关机构应被视为经协商
7、一致对提交其审议的事项做出了决定。除非另有规定，如无法协商一致决策时，投票决定争议事项。每一成员拥有一票。如欧共体行使投票权，则其拥有的票数应与属WTO成员的欧共体成员国的数目相等。欧共体及其成员国的票数决不能超过欧共体成员国的数目。部长会议和总理事会的决定应以所投票数的简单多数做出，除非本协定或有关多边贸易协定另有规定。 6根据争端解决规则与程序谅解，争端解决机构应经协商一致做出决定。如果在争端解决机构做出决定的会议上，没有成员正式反对拟议的决定，则即视为争端解决机构就提请其审议的事项经协商一致做出决定。 7综观世界贸易组织协定对其决策方式的条文规定，其决策方式可以分为两类，一类是协商一致决
8、策式，另一类是投票表决决策式。协商一致决策式又称共识决策式。这一决策方式与要求每一成员都明确表示同意的全体同意式有所不同。“在共识决策中，少数派通常跟随多数派，除非其严重反对。反过来，多数派也不会通过投票表决强行做出决策，而是处理少数派的反对意见。共识决策需要花费大量的时间。” 8但尽管有上述表决决策的条文规定，实践中，世界贸易组织的决策均是共识式的。世界贸易组织继承和遵循了关税与贸易总协定时期的共识式决策惯例。无疑，世界贸易组织对总干事任命做出的决策，也需遵循共识决策方式。 91995年11月，经过总理事会讨论同意，总理事会主席以主席声明的方式，就根据世界贸易组织协定第9条和第10条的决策程
9、序做出了说明。该决策程序主要适用于义务豁免请求和加入世界贸易组织的批准。在不能通过共识做出决定的情况下，应投票表决。在讨论有关事项时，相关成员应当在场;相关成员不在场，视为该成员没有意见或不反对。 10在总理事会讨论该豁免和加入决策程序时，印度指出，投票表决不应成为其他事项的先例，不影响有关共识决策的规定。总理事会表示同意。 11印度的意见意味着，诸如选举总干事之类的事项，不应遵循投票表决法。二、前二次总干事的选任及问题1.首任总干事的选任签订于1994年4月15日的世界贸易组织协定本身并没有规定该协定生效、该组织开始运作的具体时间，但该协定第16条第2款规定：“在可行的情况下，GATT194
10、7的秘书处应成为WTO秘书处，GATT1947缔约方全体的总干事在部长会议依照本协定第6条第2款任命总干事之前，应担任WTO总干事。”这一条款的目的不知是预见到批准世界贸易组织协定的困难，还是预见到选任世界贸易组织总干事的困难。从实际发生的情况来看，世界贸易组织于1995年1月1日顺利成立了，而首任总干事却难产了。1994年12月，即世界贸易组织正式运作前的最后一个月，世界贸易组织成员仍未能就总干事的人选达成共识。美国和加拿大推荐墨西哥即将离任总统卡罗斯，欧盟支持意大利人鲁杰罗，韩国推荐其贸易部长竞选总干事。关税与贸易总协定最后一任总干事萨瑟兰只好同意留任到世界贸易组织总干事选出为止，以保障关
11、税与贸易总协定向世界贸易组织的平稳过渡。到1995年2月上述三名候选人都没有获得世界贸易组织成员对其担任总干事职位的必要共识，总干事的选举陷入僵局。虽然从成员支持的数量上看鲁杰罗领先，但其他候选人及其支持成员均没有退出的打算。萨瑟兰只好再次延长留任的期限。之后，墨西哥卸任总统卡罗斯因其兄弟卷入暗杀墨西哥政治家事件以及墨西哥暴发金融危机而退出。美国转而支持欧盟支持的鲁杰罗。而作为交换，韩国候选人将被任命为特设的第四位副总干事。这样，1995年3月27日，世界贸易组织正式接受意大利的鲁杰罗为世界贸易组织的第一任总干事，结束了几个月来对这一职位人选的恶战，韩国竞选人被安排为副总干事。鲁杰罗上任后即任
12、命韩国候选人为副总干事。 12首任总干事的选任，引起了发展中国家的极大关注，他们感觉被冷落了，世界贸易组织总干事的选任成了欧美之间的交易。对总干事做出决定的地方不是日内瓦这一世界贸易组织总部，而是成员国的都市。地区之间的争斗也似乎影响了世界贸易组织的威信。除了效率上的问题外，总干事的选任好像毫无章法。大国主导的共识痕迹比较明显。2.第二次总干事的选任如果说首任总干事选任暴露出的问题是由于经验不足的话，第二任总干事的选举使第一次总干事的选举问题显得小巫见大巫。第二次选任不但没有解决第一次的问题，反而使问题更加复杂化、扩大化了。鲁杰罗的任期到1999年4月30日。1998年12月世界贸易组织开始了
13、第二任总干事的选任工作，成员确定1999年1月为达成意见的目标期限，以便为1999年底召开的西雅图部长会议作准备。候选人有四个，分别是泰国的素帕猜、新西兰的穆尔、摩洛哥的哈桑和加拿大的罗伊。与第一次选任不同的是，美国没有明确其支持人选，欧共体内部15个成员国意见不一，发展中国家普遍预期来自发展中国家的人选。实践证明，缺乏大国主导的共识更难于达成，并且每一次设定的最后期限都被打破。在之后的选任过程，加拿大的候选人明显缺乏支持，但加拿大仍然明确表示支持其候选人;摩洛哥的候选人宣布正式退出。于是，素帕猜和穆尔成为总干事的剩余人选。但候选人的减少不但没有减轻选任的难度，反而使矛盾更集中化了。素帕猜有亚
14、洲国家和中东国家的支持，穆尔有美国、一些拉美国家和南部非洲国家的支持，欧共体成员分为两派。美国和欧共体均表示不否决任何一个仍然处于竞选过程中的候选人。这实际上是延长了选任过程。1999年4月30日是鲁杰罗原订离任的日子，但世界贸易组织成员仍然未能就总干事人选达成共识。一些国家提议就穆尔寻求共识，另一些国家则表示反对，要求就素帕猜寻求共识。总理事会主席提议就穆尔达成共识，认为素帕猜已经被有效排除，并建议素帕猜主动退出，美国和穆尔的支持者也建议素帕猜退出。但素帕猜的支持者反对这样的建议，认为总理事会主席没有这样的权限，同时强烈支持素帕猜。双方阵营中，一方越反对，另一方则越支持，但双方都反对进行表决
15、。在乌拉圭回合谈判中，由美国、欧共体、加拿大和日本组成的四巨头往往起到火车头的作用，但这次四巨头也失去了影响：在5月份的四巨头会议上，美国支持穆尔，日本支持素帕猜，欧共体成员分成两派，加拿大仍支持自己的候选人。5月底的总理事会会议也没有结果，但反对另外寻求候选人或重新开始选任程序。总理事会主席要求新西兰和泰国两国政府找出相互都能接受的方法。外部调解、民意调查、投票表决等方法，都被拒绝。在1999年6月底结束的亚太经济合作组织会议上，提出并讨论了穆尔和素帕猜分期担任总干事或依次连续担任总干事的选择方案。穆尔和素帕猜也同大家讨论了打破僵局的可能方法。在不放弃任何一个候选人的前提下，大家开始寻求解决
16、的办法。先后次序、任职期限又成为需要解决的新问题。1999年7月20日，世界贸易组织成员的非正式会议批准了孟加拉和澳大利亚提出的方案文本，由穆尔和素帕猜二人平分6年的任期，穆尔从1999年9月1日起担任总干事，素帕猜从2002年9月1日起担任总干事。任何一个候选人都不能获得重新任命，其任期也不能延长。7月22日，世界贸易组织总理事会正式批准了穆尔与素帕猜分期分享总干事职位的交易。 133.总干事选任暴露出的问题世界贸易组织前两次选任总干事的过程表明，除了“共识选任”这一总的要求之外，总干事的选举没有具体、明确的规则可以遵循。如果说在其他事项中各自退让、相互妥协比较容易达成共识的话，在总干事的选任中却无法各让一步。第二次总干事的选任明显地说明了这一问题。任何一方退让，都是自己利益或主张的全盘否定。穆尔和素帕
