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1、“控规调整”的再认识北京“控规调整”的解析和建议一、引言北京市1999年版控制性详细规划（以下简称“控规”）自完成伊始，就颇受关注。北京市是在上海、广州、深圳等特大城市当中唯一控规覆盖全市，并以控规为主要建设管理依据的城市1。对于此次控规成果，普遍认为由于时间短、范围大、问题高度复杂，编制深度不会太深，对问题的认识也不可能太全面；尤其是旧城保护问题，吴良镛先生认为北京旧城没有必要“全面开花”地进行“控规”，要在深入继续城市设计和多方案比较的基础上确定控规，要采用“动态的”滚动规划，在实施过程中允许调整等等2。控规刚开始实施，突破控规的现象也随之产生这就是“控规调整”。“控规调整”管理办法经历了
2、由简单到复杂的演变过程，其中也经历了一些争议。北京清华城市规划设计研究院和中国城市规划设计研究院在此过程中一度拒绝参与“控规调整论证”，从中可以窥见对“控规调整”的保留态度。北京市规划委员会详规处在2003年的总结中认为，在技术层面上，原控规存在“前瞻性和预见性不足”，“指标的科学性、全面性和可实施性不足”，“缺少城市整体经营的观念和措施”，“对城市发展宏观调控和有效引导的力度不足”，和“对城市的快速发展缺乏应对措施”五大问题；在管理程序环节上，存在专家评议制度不完善、公众参与效果不佳、内部工作程序不顺畅等缺陷（这些缺陷在其后的“控规调整”程序中得到一定程度的弥补）。“控规调整”是一种改良，还
3、是一种证明控规失效的应急措施？“控规调整”的价值和意义到底是什么？各种角色和利益主体通过“控规调整”得到了什么？本文将“控规调整”看作是观察城市规划内外部条件变革的一种现象，并试图对它的得失及意义做出界定。它所涉及到问题和要素，在城市规划当中具有典型意义。二、“控规调整”的主体“控规调整”引起社会各界关注的主要原因是，“控规调整”与社会团体的切身利益直接相关。城市规划的主体在“控规调整”中都有各自的关注角度。1、建设单位将它作为突破法定条件获得额外建设条件的手段原控规的用地指标赋值大多尊重控规编制时的现状，建设单位提出“控规调整”的理由大致分为几种：原控规指标过低不能满足用地单位自身发展需要；
4、用地现状已经变更或者由于政策等原因即将变更，需要对用地条件重新界定；用地周边已经发生变化，需要对用地条件重新界定才能实现周边的统一协调；“危改”项目资金不能平衡，需要提高建设强度；原有用地被公共设施占用，提出将被占用土地指标转移到剩余用地上进行补偿；政府根据发展需要主动进行“控规调整”，以进一步完善规划；等等。在这些申请当中（除第6种情况外），经济利益通常是所有申请理由的“无形的手”。无论经营性项目还是非经营性项目，房地产开发公司直接或间接参与了大部分项目的运作，经济利润最大化通常成为直接目标。32、设计单位将它作为规划设计职业活动的一种形式“控规调整”创造了一种非常特殊的规划设计活动“控规调
5、整论证”。“控规调整论证”的前提条件、论证过程和成果逐渐发展成为一个固定样式，有固定的论证内容和成果，和一般的规划方案编制都非常不同。虽然规划管理部门希望设计单位能够更专业地探讨单个地块条件变更的科学性，但是局面往往演变成设计单位提出更多理由帮助建设单位说服规划管理部门接受规划条件的变更。显而易见，一般一个“控规调整论证”项目的费用在1020万元之间，设计单位作为乙方必然在很大程度上服从甲方的要求。3、规划管理部门将它作为应对多方面压力的管理手段在2001年2003年大约200份“控规调整”文件当中，获得批准的文件占65%，超过半数，说明“控规调整”并不是一个简单的“走过场”，而是确实起到技术
6、审查的作用。在涉及到具体利益的管理过程当中，规划部门必须要处理好各方面的利益关系，需要在维护控规的合理性和满足各方面利益性之间寻求平衡。另外，市民规划意识逐渐觉醒，维权意识逐渐增强，规划管理部门越来越多地成为法庭上的被告。在如此众多的压力和冲突中间，“依法办事”通常会成为规划管理部门应对问题的办法。在“控规调整”当中，规划管理部门还进一步通过“法定程序”，寻求多部门（例如文物局、园林局等）的合作来解决问题，形成了“八大部门联审”制度。4、公众的缺失一般市民在这个过程当中还没有什么积极的表现。从公平的角度来说，一般市民也可以将“控规调整”作为自身利益诉求的一种手段，可惜这种情况没有出现。另外公众
7、参与虽然成为“控规调整”程序的规定性要求，但是并没有得到实质性的参与效果有公示，但是基本上没有人提意见；有程序公开，但利益相关人没有机会参与。三、“控规调整”的属性可见北京的“控规调整”表现出一些新的特点在规划许可当中引入了多部门参与机制。以往土地使用当中规划条件的赋予基本上是规划部门内部决定，作为内部管理依据的规划技术文件的编制也是政府单方面委托的任务，所谓规划编制过程的公众参与，充其量只是规划师理论上的行动建议；然后用地条件的赋予是“规划部门建设单位”单方向的，建设单位有很小的话语权。“控规调整”并非规划管理过程中的什么特殊现象，仅仅是一般现象的外化。在计划经济时代，土地的使用是政府计划的
8、内部事务，城市规划的编制通常只作为政府管理的技术参考，规划部门在行驶管理权过程当中具有相当大的自由裁量权，可以提出并非完全符合规划的控制条件，这种情况也可以看作是一种“规划调整”。所以“规划调整”是我国规划管理过程当中现实存在的普遍现象，只不过“控规调整”是针对控制性详细规划的一种“规划调整”，它具有公开的、程序化的形式。在英、美等西方国家，规划的调整与修改有相当严格的法定程序。如英国的城乡规划法当中就有单独的对“规划调整”（Alteration of plans）的规定，涉及到如何建议、公开、批准、撤销等细节。北京的“控规调整”也形成了规范化的形式，同样涉及到申请、论证、公开、审查和批准等环
9、节，基本上是一个标准的“规划调整”程序。换个角度来说，剥离“控规调整”内部的规划技术内容来看，它又属于一个“行政程序”。根据最新的行政程序法的研究成果，一般的行政程序包括“程序的开始”、“调查”、“证据”、“非正式听证”、“正式听证”、“信息公开”、“公文简化与自动化”、“送达”等内容4。“控规调整”当中基本涉及到了除了“听证”之外的内容。四、“控规调整”的法理可见“控规调整”的实践提供了一个综合性的视角来研究城市规划。当控规被用作城市土地利用的控制性依据的时候，它就跟土地使用个体的切身利益紧密的联系在一起，相对于分区规划、总体规划和战略规划的宏观性和抽象性来说，它与市民生活的联系更为具体、真
10、切。因此，控规或是“控规调整”，是利益表达与冲突的集中点。在这种情况下，城市规划需要解决的问题并非简单的物质环境指标，而更需要解决的是协调利益团体的冲突。现代社会解决利益的冲突需要非暴力的、民主的、公正的方式：公开平等的技术规则（通常解释为“法律面前人人平等”）；公开平等的议事程序，有平等的参与机会和权力（通常解释为“程序正义”）；一个合法的“法官”角色的裁决人，或一个达成决议的方法。行政法学的研究提出行政法的三项基本原则：“有限权力原则”、“正当程序原则”和“责任行政原则”5。“有限权力原则”是指根据行政权力的性质和特征，一切行政权力都应当是有限的，它受法律的限制，受相对人权利的限制，受其他
11、权力的限制，越权无效。在实际行政过程中，由于专业的行政部门比一般人更多的占有专业知识和经验，承认行政机关有具体判断和选择的余地，也就是承认行政的自由裁量也是必要的。在法律限制的方式中，除了实体意义上的限制外，还应当把法律程序作为限制的方式，这就产生了行政行为的“正当程序原则”。“责任行政原则”是指行政主体必须对自己的行政行为承担责任6。现在的“控规调整”并不缺乏技术规则，规划管理部门也是合法的裁决人，但是在“程序正义”方面，恐怕有较多缺陷。从这个角度来观察“控规调整”的现行作法，还需要进一步的补充规定：申请人作为相对人应享有的相应权利；规划管理部门的权力设定以及相应的责任；管理人的自由裁量权的
12、授予以及合理性的限制；“控规调整”审批会议应允许利益相关人的听证和辩解；对违法行政带来的后果规划管理部门应予以赔偿；申请人或利益相关人由于对裁决不服而提出上诉的合法渠道。五、总结“控规调整”产生的本质原因是城市规划内部的不确定性7，是一种正常的“规划调整”现象，在经济快速发展、城市建设加速条件下，各种矛盾高度集中而引起较多关注和争议。而经济利益驱动、管理制度不健全、原控规编制有缺陷等因素，只是使城市规划的这种“不确定性”在各个方向上发生较多的偏离，而出现了“后门”、“补丁”等倾向。即使经济发展和城市建设相对平稳、制度更加健全，也不可避免的会存在“规划调整”现象。对于“控规调整”的“补丁论”、“
13、后门论”和“程序论”都有其合理解释的一面，都或多或少、或在某个时段、或在某些案例上表现作为“补丁”、作为“后门”和作为“程序”的特点来。我们可以认为，就“控规调整”本身来讲，从“后门”走向公开的“程序”，已经有很大的进步。随着土地供应机制的变化和新一轮北京市控制性详细规划的修编，过去几年如火如荼的“控规调整”已逐渐降温。我们认为“控规调整”既可以看作是一种管理技术，还可以看作是一种规划形式，对于引导北京市城市规划体系的改革有重要意义。需要肯定“控规调整”实践探索的积极意义，并进一步推广至一般的“规划调整”，这一点对我们规划实践尤其有重要意义。在市场经济条件下，个人、社会团体逐渐拥有较大的话语权
14、，城市规划的“可实施性”将逐渐依赖于这些个人和社会团体的认可。就西方国家的经验来看，提高城市规划的“可实施性”有两种办法：第一是在规划编制过程中保证充分的公众参与，尊重个人和社会团体的话语权，并尽可能将他们的意见纳入规划当中，以至于规划的编制成果是一个通过社会民主方式认可的准法律文件，对所有人具有同等的约束力；第二是设定法定规划调整的程序，在具体案例当中保证实施环节上的弹性。第一种方法运作成本比较高，也有赖于市民的认识水平，第二种方法相当于化整为零，在整体性结构规划的控制下，在规划实施过程中通过法定程序来讨论具体案例，这样有很大的灵活性。基本上，因为有社会发展水平的局限、城市发展状态瞬息万变等
15、等诸多原因，我国很难采用第一种方法来解决快速城市化中的问题。从这样一个局部来推论，北京在修订新的城乡规划条例当中，应更加重视法的程序性内容（尤其是“规划调整”的行政程度）的规定，而不是象过去一样，停留在城市规划技术编制体系、规划管理的原则性规定层面上。北京市的规划管理当中，尤其是新一轮控规编制的同时，应该更加注重行政程序的建设，将可能的利益主体纳入规划修编和调整当中。注释1 例如，广州是以细化的分区规划加上重点地区的控制性详细规划为核心技术；上海在控制性详细规划之上增加了“控制性编制单元”，作为市级政府总量控制的依据；深圳以“法定图则”为核心技术。2 参见：吴良镛. 关于北京市旧城区控制性详细
16、规划的几点意见. 城市规划，1998（3）：6-9. 吴良镛先生在文中指出：“目前北京的控规是保护北京历史文化名城的最后一次机会,控规将是城市规划的最后一道防线。这一次的控规如果依然控制不住对旧城的一片片蚕食,那就等于是用立法的形式将这种对北京旧城的破坏永久地确定下来了。”3杨浚的统计结果是：房地产开发项目68项，单位改建改造项目19项，危房改造项目12项，经济适用房5项，政府投资公益项目5项，教育资源整合项目6项。其中涉及工业用地或仓储用地改变土地使用性质的有64项。杨浚，就职于北京市规划委员会，参见其文：北京控规的19952002对控规调整工作的回顾与前瞻. 北京规划建设，2003（2）：69-71。4 参见：人大法工委编. 中国行政程序法：起草资料汇编（上）. 北京：中信出版社，2004：
