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1、中国慈善组织市场化研究背景、模式与路径罗文恩/周延风【专题名称】社会工作【专 题 号】C42【复印期号】2011年04期【原文出处】管理世界(京)2010年12期第6573,89页【英文标题】On the Marketization of Charity Organization in China: Background, Model and Path【作者简介】罗文恩，香港大学政治与公共行政学系；周延风，中山大学管理学院。【内容提要】近年来慈善组织市场化受到越来越多关注，并被视为慈善事业可持续发展的突破口。本文尝试对慈善组织市场化的背景、模式与路径等关联问题进行梳理。本文指出，行政化困境日趋
2、明显是慈善组织市场化的主要动因。对中国慈善组织而言，市场化不仅仅意味着引进市场理念和机制，同时也意味着与政府部门关系的重塑。然而，全国范围内的深度访谈发现，慈善组织在市场化方面存在两种相互对立的逻辑（支持与怀疑）；这两种逻辑及其诱发的路径依赖过程导致慈善组织的发展朝向两个相反趋势，即走向市场化和维持行政化。那么，中国慈善组织究竟应该如何向市场化运作转型？本文基于案例分析，结合路径依赖理论，提出了在目前制度环境下慈善组织市场化的可能路径。【关 键 词】慈善组织/市场化/行政化/模式/路径EE47UU8503938一、引言中国慈善事业和慈善组织在过去10多年间经历了令人瞩目的成长过程，在促进“第三
3、次分配”与社会和谐中发挥日益重要的作用（庞树奇、王波，2004；徐麟，2005）。党的十六届四中全会也明确提出“要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。但同样不可忽视的是，中国慈善组织普遍面临专业化程度低、劝募和运作能力不足、公信力不高等诸多问题（窦玉沛，2008；许琳，2005），这些问题不仅直接限制慈善组织由成长期迈向成熟期，而且威胁我国慈善事业下一阶段的可持续发展。一些学者和实践者认为，造成上述种种问题的根本原因在于慈善组织的官办色彩过于浓厚，在运作过程中对“行政力”过于依赖，并指出借鉴发达国家和地区的经验，由行政化运作走向市场化模式是慈善组织摆脱困境的突破口
4、（李刚，2009；郑功成，20062007）。所谓市场化（Marketization），简单说来就是采纳和运用市场的原则、理念和方法，强调竞争与效率、顾客需求以及创新精神（李刚，2009; Eikenberry and Kluver, 2004）。近几年来，国内少数走在前沿的慈善组织，例如中国扶贫基金会、中国红十字基金会、上海市慈善基金会、浙江省慈善总会和大连市慈善总会等，也开始积极引进市场理念，尝试把市场机制和慈善组织的公益性有机结合起来。从实际效果来看，这些慈善组织在能力建设、品牌塑造和自治性方面均取得明显进步，从而“检验”了市场化的效果。然而，学术界深入探讨慈善组织市场化的研究还不多见，
5、零星讨论也往往停留在“规范研究”的层次上。那么，中国慈善组织市场化有何特征？其具体模式是什么？现阶段慈善组织对于市场化持何种态度和逻辑？在目前制度环境下，官办色彩严重的慈善机构如何向市场化运作转型？厘清这些问题不仅能够拓展非营利组织（Nonprofit Organization，简称为NPO）市场化这一议题的知识体系，在实践上也可以为我国慈善组织引进市场机制实现组织转型和可持续发展提供科学的决策指引。本文试图对上述关联话题进行梳理，具体思路如下：首先，本文提出行政化运作带来的诸多困境是中国慈善组织走向市场化的直接动因。然后，通过比较中国慈善组织与西方发达国家NPO在市场化社会背景与具体操作方面
6、的差异，指出中国慈善组织市场化的特色，并总结中国慈善组织行政化和市场化运作的具体模式。在此基础上，通过在全国8个省份对36家具有官方背景的慈善机构进行深度访谈，本文将重点剖析慈善组织对待市场化的态度与逻辑，并基于对中国扶贫基金会和中国红十字基金会两个“典型案例”的分析，提出目前制度环境下中国慈善组织走向市场化的可能路径。在讨论与结论部分，本文简要探讨慈善组织市场化转型过程中政府部门应做的角色调整，并提出相应的政策建议。二、行政化困境：中国慈善组织市场化的背景与西方国家非营利部门不同，中国慈善事业的发展过程具有明显的政府主导色彩。绝大部分的慈善机构或者由政府部门转变过来，或者由政府部门（主要是各
7、级民政部门）直接创办。这些官办非政府组织（Government- Organized Nongovernmental Organization，简称GONGO）的领导层大多由政府官员担任，在人事管理、资源筹集、组织运作方面带有很深的“行政化”烙印（贾西津，2008）。在慈善组织初创阶段，行政化运作具有独特的优势，包括：通过政府部门的强势宣传与推动，快速普及慈善理念，为慈善组织创造良好的外部环境；通过政府提供经费、场地、设施与人员编制，快速完成慈善机构的“实体化”、“组织化”过程；通过政府动员与号召，快速募集“创始基金”，解决慈善机构的基本生存问题（李刚，2009）。然而，随着慈善事业的进一步发
8、展，以及现代慈善理念日益为公众所接纳，慈善组织行政化运作弊端逐渐显现，并成为慈善事业由成长期向成熟期转型的障碍。一方面，在政府强势主导下慈善机构的组织能力难于提升，自主发育受到明显抑制。其原因主要有3个。一是在行政化运作模式下，慈善组织主要是依赖官方文件、领导讲话等政府动员的方式筹集资源，往往存在一种“只要政府重视了，就一切好办”的态度，加之工作人员纳入公务员或事业单位编制，其薪酬水平与组织绩效并无直接关联，因此普遍缺乏项目创新与提升组织能力的动力。二是很多慈善组织在创建时以“退休干部返聘”等方式由离退休老干部担纲，这些老干部凭着自身经验、人脉等为慈善组织发展作出了很大贡献，然而随着时间推移，
9、管理队伍年龄结构老化的问题越发突出。另一方面，大部分慈善组织无独立的人事管理权，从而限制了优秀人才加入慈善事业，很难产生具有企业家精神的优秀领导人（王名、贾西津，2002）。徐麟（2005, p. 54）通过调研也发现，许多应届大学生对从事慈善事业怀有很高的热情，但最终因为诸如户口、社会保障、晋升考级等人事问题无法解决而不能加入到慈善队伍中来。同时，由于缺乏健全、科学的人力资源管理制度，慈善组织在职业培训、绩效考评、薪酬激励等方面也不尽如人意，难于打造高素质的专业人才队伍。上述种种困境直接导致了慈善专业人才匮乏，并成为慈善组织能力建设的瓶颈问题（吴桂英等，20062007；许琳，2005）。第
10、三，不少地方政府机构通过行政动员等方式直接进行募捐，从而使正常的社会慈善募捐的空间被挤占（庞树奇、王波，2004）。在这种情形下，慈善组织的募捐环境面临恶化，组织成长空间受到严重限制。更为严峻的是，浓厚的“官办”色彩使慈善组织的合法性受到越来越多的质疑。在行政力推动下，“自愿性”慈善捐助容易演化成“摊派式”的捐款活动，使企业与公众产生排斥和逆反心理，对慈善事业的长期发展有很大的负面影响（庞树奇、王波，2004）。举个例子，最近几年各地流行的“一日捐”、“双日捐”等慈善募捐活动，为了在短时间内取得“显著效果”，有些地方采用按单位工资统一扣除的方式，从而被诟病为“一日扣”、“双日扣”。这些强制性的
11、捐款活动违背了慈善“自愿性”的基本原则，并挫伤了公众参与慈善事业的热情。其次，由于严重依赖行政力筹措资源，部分慈善组织在善款使用方面也容易受到政府部门的干预。例如，善款进入政府的财务结算中心，慈善基金成为“政府的钱袋子”而统筹调配（吴桂英等，20062007）。这种状况，一方面造成慈善救助与政府救济混为一谈、角色错位，另一方面可能使慈善机构演变为当地政府开拓财政资源的工具，其社会性和公信力大受影响。此外，随着现代慈善理念的普及以及对国外慈善机构运作方式的认识不断深入，社会公众逐渐意识到具有“独立的公民人格”是慈善组织的基本特征，依附于政府部门或者与政府边界不清会使慈善组织的存在失去意义（卢汉龙
12、，2009）。在上述背景下，国内一些慈善组织开始尝试把市场机制和方法引进组织日常运作之中。与此同时，一些学者和实践者开始反思我国慈善事业的发展模式，指出“市场化”运作是慈善组织迈向成熟的必由之路。郑功成（20062007, p. 83）提出，“市场机制的娴熟利用是发展现代慈善事业的基本条件”。他认为不熟悉市场规则的慈善组织不可能有生命力，主张慈善组织需要用市场理念来开展慈善活动策划、进行慈善营销与资本运作等。徐麟（2005）指出利用市场化理念运作是慈善组织发展的突破口，在慈善资源开发与配置、捐赠者行为分析、与企业建立伙伴关系等方面就慈善组织如何借鉴市场方法进行了探讨。李刚（2009）对市场化的
13、必要性、市场化面临的瓶颈、推动市场化的途径等议题进行了论述。此外，范志海（2004）主张在市场经济条件下基金会应该坚持职业化管理、竞争导向、顾客导向等市场化取向。总之，由于行政化运作的困境日趋明显，近几年来慈善组织市场化这一议题在实务界和学术界都开始受到关注。三、中国慈善组织市场化的特征与模式为了进一步加深对中国慈善组织市场化的认识，有必要与西方NPO市场化进行比较。事实上，自20世纪80年代以来，包括美国、英国在内的西方发达国家非营利部门也发生了一场广泛而深刻的市场化变革（Salamon, 1993; Taylor, 1992）。一方面，70年代的石油危机与经济滞胀使以庞大政府财政支出为基础
14、“福利国家”模式难以为继，西方各国开始对原先的社会福利体系进行改革（Alexander, Nank and Stivers, 1999; Johnson, 1987; Taylor, 1992）。社会福利改革大幅度缩减了政府对非营利部门的拨款，从而给NPO带来不小的财务压力（Salamon, 1995、1997），同时也通过允许商业机构进入公共服务领域、购买服务合约、竞标等方式使NPO面临激烈的竞争（Eikenberry and Kluver, 2004; Ferris, 1993; Van Slyke, 2003）。另一方面，随着管理学发展成为超越组织形态的学科，NPO开始认同市场竞争和管理
15、理念不仅仅适用于商业机构，也可以帮助它们提升服务效率和促进创新（Dees, 1998; Ryan, 1999），并认为开发营利性收入能够减少对捐款或者政府经费的依赖，使组织的财务状况更加稳定（Foster and Bradach, 2005）。在这两大背景下，西方NPO纷纷向市场运作模式转型，具体方式包括：向服务对象收取一定比例的费用（Salamon, 1999）；以社会企业（Social Enterprise）的方式兴办营利性机构，并把营利性收入投入于非营利项目中；委托信托机构对慈善基金进行投资增值；招募具有商业技能与市场理念的人才（例如MBA）进入管理层（Dees, 1998）；引入营销理
16、念，把组织的利益相关者视之为“顾客”（Htelmig, Jegers and Lapsley, 2004）；对慈善活动进行项目化管理，注重“成本效益”的考核（Alexander, Nank and Stivers, 1999），等等。虽然有些学者担忧市场化会损害NPO的公民社会特征（Eikenberry, 2009; Eikenberry and Kluver, 2004），总体而言，西方学者普遍认同市场化促进了非营利部门的发展，经验研究也表明市场理念和商业技能能够提升NPO的组织服务能力和专业化水平（Dart, 2004），多样化筹资策略能够较好地解决NPO资源不足的问题，提高组织的自足性（Guo, 2006）；营销和创新能够更好地满足顾客需求，提高组织绩效；购买服务合约和绩效评估等方式可以加强问责机制（Brown and Troutt, 2004）。我们发现，中国慈善组织市
