《质疑“乡镇行政体制改革”上.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《质疑“乡镇行政体制改革”上.doc（8页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、质疑“乡镇行政体制改革”上当前的“乡镇行政体制改革”有两个流行的内涵：(1)要求裁官减负、息事宁人;(2)要求“海选”乡镇长。本文质疑其用途，指出其代价，提出不同思路。裁减公务员或许能省下乡镇政府的开支，据说省下这笔钱就能减下农民的“负担”。裁人或许还能减少乡镇政府办的事，但不如明确宣布减事直截了当和有效。据说减了官家的事，农民就自由了;农民自由了就能缓解政府与农民的矛盾。在笔者看来，靠裁官省钱、息事宁人来解决“三农”问题是一厢情愿，而且与“体制改革”基本不搭边。于是，“乡镇行政体制改革”的实质要求是“民主化”，要“海选”乡镇主要官员。什么理由?因为“人民公社遗留下来的农村管理体制已经完全不能
2、适应农村的发展要求”，“不能适应农村基层推行民主选举的要求”，不能适应“乡镇政权本身需要进行合法性转换”的要求。在笔者看来，靠海选乡镇政府来解决“三农”问题也是一厢情愿，甚至是异想天开。要求在全国农村做如此根本的变革，缺少需要变革的理论和事实依据。本文第一节评论裁官省钱、息事宁人的想法;第二节提出替代方案;第三节讨论海选农村基层政权的“合法性”。“体制改革”和“民主化”是我们这个时代最时髦的词。无论做什么事，贴上这个标签就代表政治正确。可是，环顾我们生活的世界，政府体制的革命性变迁，特别是改行普选，经常给社会带来灾难。在以往四分之一个世纪里，相对于那些改行“彻底”海选的地方(如拉美、非洲、东欧
3、、亚洲的日本、韩国、台湾)，中国的成功是对政体改革迷信的一大讽刺。笔者也是政体改革的热情支持者。但支配笔者写作这篇评论的思想有两个。第一，笔者主张为解决具体问题而进行改革，反对为改革而改革，特别反对出于某种意识形态目的而进行体制改革。相对于保存政治体制，改革政治体制本身并不天然具有合理性或道德优势。笔者认为：体制改革要坚持我国实用主义和渐进主义的优秀传统，对体制变革的代价保持高度敏感，即保持理性，绝不能从价值观出发进行体制改革，特别要警惕那些被称为“普世”的价值观。一旦有人祭起“普世”政治的旗帜，那就表示他们不准备讲道理、估代价、守理性了。当陈水扁口口声声“公投是普世价值”，那表明他开始混不讲
4、理。第二，在对农村基层政权的遍地讨伐声中，笔者为之辩护，主张尊重现有的基层政权。尊重基层政权体现对中庸、自治、无为这类伟大中国政治传统的理解。尊重不仅是对成绩的夸奖、肯定。宽容其错误，认真去理解其发生的落后社会环境，也是“尊重”的组成部分。美国之所以有联邦制和地方自治，源于对蓄奴和种族隔离这种野蛮制度的宽容。传统中国的乡绅自治也是建立在对农村落后宗法制度的理解、宽容、妥协基础上的，尽管宗法制度并不符合官方的选贤任能原则。一。裁官能省钱、息事能宁人?的确，在有些地方，乡镇政府机构膨胀、充斥冗员，而且一些官员横征暴敛、胡作非为。但中国农村的现实差距极大，并非每个地方的乡镇政府都充斥冗员、都在鱼肉村
5、民。对中国农村而言，全国一刀切的政策恒定不合理。改革二十五年来，哪个自上而下一刀切的农村政策产生过积极结果?联产承包责任制和乡镇企业是谁搞起来的?对此，笔者在农民与市场(商务印书馆，2003年)一书中有系统的回顾。减少官员或许能省一点开支，减轻些农民负担，也或许不能。官少了，乡镇政府财政宽松点了，乡镇书记贪污的胃口会不会变得更大，与圈地势力和黑社会的勾结会不会更密切?一个刚进城的小农或许会对北京“养”那么多警察感到不可思议。可公务员并不都是饭桶，只吃饭，不创造产值。“香港奇迹”公务员功居第一。同样的道理，中国政府也高居“中国经济奇迹”的第一功。乡镇企业三分天下有其一，主要是基层政权的功劳。至于
6、非要把乡镇企业一刀切地私有化了，那是九十年代末的后话。我好像没听说，因为中央政府官员砍掉了一半，中央人事开支就减少了，全国人均收入就增长了，腐败就减少了。相反，事务繁复到一定程度，中央政府的公务员数量很快就恢复到原来的水平，甚至更多。官员多，并不总是坏事。社会发展程度越高，要政府办的事情也越多，官员的需求量也就越大，国家对经济生活的管理工作就越重、越庞杂。香港经济是世界上“最自由的经济”。但早在1990年，香港的500万人口里就已经有20万公务员，每25人养1个，这比例在发达地区中还算低的。宁夏的书记陈建国抱怨说，宁夏22个“纳税人”就要养一个“干部”。他大概不知道，美国是每13个“纳税人”养
7、一个“政府雇员”，政府雇员占总人口比例7%。我国“干部”与总人口之比3%，不到美国的一半，而且“干部”还包括教师、文学家和新闻记者呢。“四千万人吃财政饭”有什么可“骇人听闻”的?拿清朝甚至汉朝的官民比例说事就更荒唐：大清朝不计划生育，不封山育林，不搞环境保护，也不养百万军队，更无需调控规范全国市场。面临帝国主义强权的时候，大清朝丧权辱国。我国一些研究农村的知识分子还夸大乡镇政府臃肿，把乡镇政府负担或补贴的中小学教师也算入政府臃肿。糊涂啊，那叫“教育开支”，或者“人力资本投资”，不是乡镇政府的人头费。乡镇政府把一半的财政收入投入到基础教育中，是非常可敬可佩的事。义务教育本是中央和省政府的责任。无
8、论因为中央政策错误还是中央没钱，只要中央不出钱，只要省里出的钱远远不够，基层政权就承担起了这个重大责任。学者可以指责中央政策，但不能指责乡镇政府办基础教育、补贴教师、修缮校舍，不能指责乡镇政府组织农民出钱，送孩子们上学。百年树人，善莫大焉。因为乡镇政府竭力维持基础教育，中国才没有成为文盲的国度，外出打工的青年们才能写会算，为中国经济奇迹做贡献。基础教育是人口素质的根本保障，是中华民族的希望。羊毛出在羊身上，没有办学财力的乡镇政府当然仅负组织之责。他们迫使农民为孩子们交钱上学，依然功不可没。明治政府在1868年并没能负担日本学童的全部教育费用，1868年政策的关键不是“义务”教育，而是哪个家长不
9、送孩子上学，就有官员会把他送到监狱里去。裁官或许能息事宁人，却也未必。关键不在减少官员做的事，而在官员们做的是什么事。减少官员做的事，农民未必就能致富，也未必与政府的矛盾就少了。减少官员管的事，病猪、瘟鸡、毒菜会不会更多?农民各村庄之间为争夺资源的械斗是不是可以没人管?有些人认为，减少官员办的事，老百姓就能致富。笔者听说过“自由主义”理论，可没听说过这么“纯朴”的自由主义理论!减少乡镇干部做的事并不导致中国小农增收致富，也不会减少他们与政府的矛盾。不自由的仁寿(四川)农民能修个大水库，自由的仁寿农民为自己修条路也会造反。农村没人组织修路，国家也不从城里人口袋里掏钱为农民修路，我想不出仁寿县的农
10、民怎么能致富。不自由的燃灯公社(安徽)能修个大水库，自由的小岗村却无力维护本村灌溉用的池塘。农户们自由了，可这“自由”注定要被市场价格波动的巨浪所吞噬，被圈地运动吞噬，要么被市场边缘化。在市场化时代，政府作用增加，才能规范市场，组织弱者、保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制。市场越发达，政府要做的事也就越多，穷人受到的政府保护也越多，这是世界学术界的成论。在美国、加拿大，自家院子里能否晾晒衣服都有政府管着;新加坡政府管的就更宽了。没有农村基层政权，一个非典或者禽流感就能把我国农村搞得尸横遍野，更不用说水旱蝗灾了。所以，关键不在减少官员做的事，而在官员们做的是什么事，是有用的事还是没用的事，
11、是好事还是坏事。在我国的少数落后地区，乡镇官员确实多了，加重了当地农民的负担。但是，中国农民穷，主要不是因为养的乡镇公务员太多，更不是因为乡镇公务员做的事太多。官多和官员乱收费不是中国农民贫困的主要原因。中国农民贫困的基本原因有两个，而且只有两个：(1)人多地少的一亩地经济;(2)市场经济(包括世界市场)导致农民的绝对和相对贫困化。什么是“一亩地经济”?就是农民的人均耕地只有美国人家后院那么大，种罂粟也无法“致富”。无论美国人怎么致富，反正不可能靠耕种他们家后院致富。什么是农民的绝对贫困化?湖南农民种了几年桔子树，挂果之时，中国大量进口美国柑橙，或者浙江大量种植美国柑橙，湖南农民血本无归，就“
12、绝对贫困化”。什么是农民的相对贫困化?多数农民的吃住条件 “比过去强”，但少数“别人”有现钱，而且有比自己多得多的现钱，“财大气粗”，贫富之间裂变成了天大的鸿沟，多数人就成了赤贫的穷人，就“相对贫困化”。资本主义市场摧毁小型农业，导致贫富差别，导致农民与政权的矛盾，导致农民造反。这个道理被世界上无数的知名学者讲过无数遍了。自陈翰笙先生开始，我国学界也讲得让人耳熟能详了。最后，连我国的中学生都知道英国纺织工厂的羊吃小农。靠减少乡镇政府公务员数量和减少他们办的事情来解决“三农”问题，解决农民贫困问题，解决农民与政府的矛盾，那是缘木求鱼。然而，部分地区乡镇政府公务员过多及其胡作非为的问题是应当解决的
13、。怎么解决?那要看出现问题的原因是什么。为什么有些地区乡镇政府公务员超编，政府工作人员胡作非为?答案简单得不能再简单了：那里的党纪政纪以及人事和财政制度的纪律已经弛废殆尽。此类事由“上梁”始。不仅乡镇政府，更高层的政府不是比过去更腐败、更多胡作非为?去问问财政部吧，现在的国家财政开支有多少属于“计划外”，多少属“计划内”?据晓得“内幕”的人说，“计划外”开支占到三分之一强。二十年前，1985年，中央派两千名中直机关人员(包括中直研究机构)组成“中央讲师团”，去地方学校“支教”一年。全体讲师团成员临行时受到总书记胡耀邦接见。他询问大家有什么困难?结果是强烈要求发出差补助，因为夫妻两地分居一年开支
14、大。胡耀邦询问在座的财政部长王丙乾，王部长没给总书记“面子”，回答说，今年的财政计划已经做完，没列入这笔开支，财政部没钱了。但每人每月5元补助是应当发的，全年每人发60元。财政部要求各单位从自己当年的财政拨款中自行解决。笔者当时在现场，见证了那时中央政府的财政纪律。为什么要断言乡镇政府冗员和胡作非为属于“人民公社遗留下来的农村传统管理体制”问题?人民公社“养”了几个拿工资的干部?山西大寨的郭凤莲，当中央候补委员期间还属“农村户口”。提起这些往事，笔者恳求当前的知识分子，别把屎盆子全扣到人民公社体制的头上，包括破坏环境的责任。1970年，笔者生活在江西省至今还是最落后的峡江县山区农村，那里住房破
15、烂，却坚决制止砍伐毛竹、松树、杉树、山茶树，违规者要被开大会批斗，游街。乡镇政府充斥冗员，基层干部胡作非为，农民大肆破坏环境，那主要是后人民公社体制的问题。今天，在巴西、阿根廷、泰国、马来西亚、菲律宾、等等民主国家都严重存在这类问题。问题是要解决的，但怎么解决?现今的主流方案搞不清问题的原因，却要求削弱基层政权、甚至取消基层政权。这是要不得的。减少乡镇政府冗员的最简单方式莫过于中央政府自作聪明，下道行政命令，贫富地区一刀切，辖地面积大小也一刀切，限期按乡镇政府管理的人口数量裁减政府冗员。其最好的结果是：治标不治本，过几年，问题又回来了，与中央和省政府的数次裁员运动下场差不多。最坏的结果是：基层
16、政权人人自危，工作没人做，中央政府的大政方针没人落实，处理乡镇政府冗员这个枝节问题反而引发基层政权瘫痪，农村发生大面积社会动荡。减少乡镇政府冗员最粗暴愚昧的方法是干脆取消乡镇政府。为什么愚昧?因为政权延伸到乡村的每个角落，乃是构成全世界所有“现代社会”的基本前提。我们知道，秦汉实行了郡县制，才有中国的大一统。我们知道，有了雍正血淋淋的“改土归流”，把土司的“自治”改成中央直辖的正式衙门，才有了今天的贵州“省”、云南“省”，才有了我国西南辽阔的领土和稳定的边陲。我们知道，没有共产党建立农村基层政权，就不可能动员亿万农民参加革命，参加卫国战争，参加现代化建设。我们知道，正因为有了基层政权，中央政府的一切政策才能落实到每个具体的农村公民。我们还知道，用我国的20亿亩耕地生产5亿吨粮食不需要5亿农业劳力、9亿农村人口;在现有的农业技术条件下，至多只需要2千万农业劳力，半亿农村人口。因此，中国绝大多数农民的“自由”取决
