《拆迁案件中各方主体的利益分析.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《拆迁案件中各方主体的利益分析.doc（13页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、拆迁案件中各方主体的利益分析 在这起案件中，主要有三方当事人地方政府、开发商、被拆迁人先后出场（有的拆迁案件中还涉及社区人群、银行金融机构、中介组织等），共同演绎了一幕当代中国城市房屋拆迁的悲喜剧，并凸现房屋拆迁问题的突出矛盾和主体间权力、权利、利益的博弈。以下我们对各方主体的预期利益及其成本考量进行简要的经验分析。 （一）地方政府 1、获取土地出让收益。通过重新规划，改善城市面貌也许是地方政府积极推动拆迁工作的一个良好出发点，但利用拆迁将城市土地高价出让给开发商以取得丰厚收益则是隐藏在良好出发点背后一个实实在在的利益诱因。从而，政府的土地出让收益和开发商的给付报价（包括土地出让金和补偿费用）
2、之间就建立起直接联系。在拆迁成本相对不变的情况下，开发商给被拆迁户的相关补偿费用越低，就越有可能给付政府更多的土地出让金（尽管开发商并不必然将剩余资金全部上交政府，但政府也可以通过税收等其他方式获得收益）。因此，总体上看地方政府的经济立场同开发商利益正相关，并偏好与之结成利益共同体一同推进拆迁改造工作。 2、追求政绩。这是一种显性利益。在实现城市化、工业化、现代化的进程中，城市建设的速度日益加快，“发展是硬道理”的口号也将各级政府干部的政绩激情鼓动得空前高涨。地方官员们不管是出于为当地谋求更大公共利益，还是为了其个人的政治前途着想，都迫切需要表现其显著的工作成果。客观地讲，这种追求政绩的利益驱
3、动，形式意义大于实质意义，其最好的实现方式之一就是大力推进看得见、摸得着、叫得响的城市开发改造工程，至于它们究竟能不能给人们带来福利反而成为第二位的考量。许多地方官员因凭借各式各样的“形象工程”和“短期行为”得到了更高的官位与福利，其中脱离实际，主观蛮干，竭泽而渔、盲目开发建设，闹得天怒人怨的大坏事更是层出不穷。嘉禾县政府打出巨幅标语声称：“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子”；“谁工作通不开面子，谁就要换位子”；“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”。对这个标语依据公共选择理论来剖析，不外乎反映了这样一个浅显的道理：政府决策者也是经济人，他有升官发财、获奖加薪、赢取政绩进而以权博利的“自利最大
4、化”动机。该官员个人（或领导小集团）的决策收益同被拆迁户、一般群众甚至是普通公务员的权利和利益并不一致，有时还可能发生反向变化，即：官员们的个体政绩收益越多，则社会公众的收益越少，付出的成本代价越大。正所谓“一将功成万骨枯”的隽永内涵。 3、官员“寻租”。这通常被视为一种隐性利益。嘉禾拆迁事件发生后，有关机关调查发现，开发商（嘉禾珠泉商贸城开发公司）实际上只花了210万元人民币，就取得了超过十二万平方米的国有土地使用权，相当于1平米土地使用权仅付30元！而根据嘉禾县基准地价及国有土地有偿使用费征收规定，这块地每平方米价格在9001500元之间，等于开发商用210万元买到了1亿元的土地使用权，其
5、中的巨大差额无疑就被官员和行贿者瓜分了。 该县国土资源管理局副局长夏社民在接受中央电视台记者采访时解释说：“（双方协商期间）地价从808元减到了100元（后来实交财政是30元），其差价部分让开发商用到当地居民的拆迁费用上。” 这笔钱究竟去哪里了，迄今为止还都是个谜。被官员“设租”或者与开发商联手鲸吞无疑是最大可能。 4、后续管理收益。一个城市建设项目开发建成后，不论它被用作何种经营，都必然处于政府的管理之下，政府对其都将获得长期的管理收益（包括税收、工商、技术监督、食品卫生等多种管理渠道），其下属经济管理机构都可以“利益均沾”。这就可以解释每当政府启动一个大型城市开发改造项目，就会立即动员起方
6、方面面的行政机关及其工作人员进行拆迁“大会战”，帮开发商“扫清战场”，并给他们办理相关行政手续“大开绿灯”，而将法律程序性规定和必要的听证环节弃置一旁。 （二）开发商 现有开发商在一级市场获取土地的方式，有投标、拍卖、拆迁等。投标、拍卖都是在已确定土地中选择和竞买，拍卖一般采取“价高者得”的原则，投标则选择最合理报价者中标，一般比较公开透明（当然投标和拍卖也不排除“黑箱作业”的问题）；完全公益目的之土地靠政府划拨得到，其拆迁工作比较透明且法律依据充分。此处仅限于对嘉禾案商业拆迁模式下开发商的成本效益进行分析。众所周知，开发商的目的是追求开发利润最大化，投入最小化。那么，如何实现这一目的呢？办法
7、主要有两点： 1、尽可能降低土地使用权出让金和拆迁户补偿费用，同时抬高其回购价格。我国法律（特别是拆迁条例）对拆迁补偿费用没有做最低价格限制，因此开发商对此就有一定的控制余地，且当然希望其支付的补偿费愈少愈好。依据城市房地产管理法第15条之规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”对此企业往往通过与政府的讨价还价甚至向负责官员“行贿”而力争少交土地出让金。此外，按现行拆迁条例，因房屋拆迁对被拆迁户进行货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，
8、其具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定（第24条）；此外，搬迁补助费和临时安置补助费的标准，也是由省、自治区、直辖市人民政府规定（第31条）。而根据“因地制宜”的原则，省、自治区、直辖市政府制定的拆迁“条例”或“细则”又往往再行委托下属市、县自行掌握。因此房屋评估机构及评估具体办法的决定权最终还是掌握在各地方政府手里，被拆迁户对此没有决定权或者法律上的请求权。开发商当然会把“公关”的重点放在政府一边，使其在土地出让、房屋价格评估、搬迁补助和临时安置费的成本支出都大为缩减。 2、避免逐户协商定价，争取政府出面强制执行。一个商业开发区的建设，拆迁户数少则几百，多则上万，开发商从减少谈判成本计，
9、必然希望避免和每一户被拆迁户协商补偿费用，并尽可能节约时间，而要达到这个目的，最佳的选择就是向政府支付一定的“租金”（或者向其做出某种经济承诺），“雇佣”政府出面以强力措施限期彻底完成拆迁，从而大大节省开发成本。但是这样做却是完全违法的。拆迁条例第10条规定：拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。”但“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。” （三）被拆迁户 1、通过土地使用权转让以及房屋置换等途径获得生活福利改善，追求拆迁补偿最大化。 （1）土地使用权的补偿。俗话说：“房为地载”，公民的房屋总是建筑在一定的土地之上，但是由于宪法规定的土地公有制度，城市的土地属
10、于国家所有，由此也决定了政府作为公有土地的代表，在政府单方决定收回土地或同意土地出让时可取得土地出让金。但根据现行拆迁条例，被拆迁公民享有的土地使用权取消（被征收）却无法得到土地使用权补偿，而只就其房屋拆迁获得补偿，这在法理上极不妥当。城市房地产管理法第19条仅仅保护了一级土地出让市场之商业开发商的补偿权，对再转让后土地使用权人之保护却是空白的。根据城镇土地使用权出让和暂行条例第42条之规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，其土地使用权的使用年限为原土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。如果是住宅用房，购房者从开发商处购买的房产，其土地使用权一般应
11、为65年以上，而这一土地使用权是购买者完全承担了开发商摊入购房款中的土地出让金及各项费用后取得的，当其因政府决定被强制收回时，理应得到合理的补偿。但在实践中，开发商对被拆迁户的补偿缺省和在计列开发成本时的高估，就形成一大块高估低赔的差额利益，而并被其无偿取得。 （2）房屋附属物质损失的补偿。根据拆迁条例的有关规定，被拆迁人可得补偿项目包括：被拆迁房屋的价值补偿、搬迁补助费、临时安置补助费、因被拆迁造成停产停业的适当补偿。建设部关于房屋拆迁补偿安置费”所包含内容的复函（建房住函字19957号，1995年3月8）规定：“根据国务院颁发的城市房屋拆迁管理条例的规定：房屋拆迁补偿安置费是由拆迁人对于被
12、拆迁人给予拆迁补偿和拆迁安置所发生的全部费用构成。既包括拆迁人在拆迁补偿中，实行产权调换形式所支付的结构差价结算费用和实际作价补偿所支付的房屋价值，也包括拆迁人在拆迁安置中所支付购建安置房费用和各种补助费用。”具体的补偿标准往往是由地方政府以规范性文件硬性规定，且都是偏低的限制性补偿，拆迁人也都直接依据各项标准订出补偿数额，以至于拆迁补偿协议的“自愿”、“平等协商”条款大多仅具有形式意义而已。 （3）因势利导，追求拆迁补偿最大化。在拆迁过程中，作为理性人的被拆迁户绝不会完全“束手就擒”，他们中的很多人积极依法维权，争取以平等的地位和相对公道的价格达成拆迁协议。在出现强制拆迁的恶性后果后，也试图
13、采取申诉、提起诉讼乃至于上访的方式保护自己的利益。实践中，一些“精明”的被拆迁人巧搭经济开发的顺风船，借房屋拆迁之机漫天要价，想尽一切办法使得现有的土地和房产拆迁评估最大化，以期从开发商或政府那里得到最多补偿额的现象并不鲜见。在利益的驱动下，如果没有正常的途径能实现这种超级利润，他们就会想到种种匪夷所思的方法来争取达到。其最典型的例子依然发生在湖南嘉禾县，只不过这次的博弈主角不是推行“四包、两停”政策的县委县政府，而是紧急总动员和政府进行“四抢”博弈的嘉禾农民了。 客观地说，部分被拆迁户借拆迁之机漫天要价、大发横财的情况毕竟还是个别的，而且这种高要价同土地开发后的总体收益相比仍是比较低的。因此
14、，我们认为判断拆迁行动正当与否或效益高低的标准还应该用被拆迁人的再购置能力来衡量。 2、支付高额成本或失去应得福利，成为“新圈地运动”的牺牲品。 按理说，居民条件较差的旧房搬迁到条件改善了的新房，经营户从原来设施不完备或条件很差的商铺搬迁到规划良好的新商铺，其总体福利得到了改善，故谓之“乔迁之喜”。我们当然也承认大多数旧城改造和城市建设项目的确合乎老百姓的有效需求，给人们带来很多福利。但这只是一般意义而言的。相对于政府和开发商的强势地位，被拆迁人无疑处于一种弱势地位。如果拆迁行为本身欠缺平等协商之基础，补偿又显失公平的话，则乔迁未必有喜。更何况具体到每一个拆迁户，其离开原有房屋付出的成本是多方
15、面的。他们不但失去了房屋本身，更有附着于房屋所在地的各种无形损失，诸如生活来源转移或者中断，交通、就医、入学不便以及总体生活成本增加等一系列问题，如若拆迁后补偿不到位更可能造成被拆迁人财产权益的减损，这无疑是雪上加霜，导致原住户生活质量的下降，居民群体日益“边缘化”和“贫困化”。 （四）与房屋拆迁有关的社区环境与相关人群 如果是为房产开发拆迁，则一方面会造成被拆迁地区周边居民暂时的交通不便，另一方面是建设后一般来说更好的周边环境，并可能带来新的就业、商业机会。如是城市公共品建设，如道路、桥梁等，则也可能会影响其以后的生活、工作和交通的便利，同时这样的公共建设由于是使用公共资源，用于公益目的，实
16、际上涉及到该地区的整体利益，所以该地区的居民都应有知情权，参议权。而对于这些非拆迁当事人，现行拆迁法律法规（及规划法等相关法律）并没有给他们提供发表意见、提出异议甚至行政复议的渠道。对此一个弥补的办法是，在拆迁前的土地规划阶段通过公示、听证等程序，吸引社区人群共同研究解决问题。 四、拆迁条例调整下主体行为的博弈分析及其法律困境我们以嘉禾案为模本，借助于博弈论思想，可以总结出常态和非常态两类房屋拆迁关系模式，从中可以直观地标明拆迁法律关系中各方当事人（政府、开发商、被拆迁人）的行为路径，进而揭示出在非常态的强制拆迁案件中，为什么在看似有一系列法规保护弱者权利的情况下，被拆迁户权益反而更容易遭受严重侵犯。 （一）两种拆迁关系模式及非常态模式的问题 1、一种良性的常态房屋拆迁关系模式。如下图1所示： 在
