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1、农村城市化进程中的制度约束与农民的选择赵小谛/郭霖【专题名称】农业经济导刊【专 题 号】F2【复印期号】2004年07期【原文出处】江海学刊(南京)2004年03期第5358页【作者简介】赵小谛，郭霖，南京行政学院【内容提要】 中国城市化的绩效，在很大程度上取决于既定制度与农村居民选择之间的相互作用。江苏南部的城镇化，是在城乡分割体制约束下，农村居民为实现就业、提高收益而选择发展乡镇工业化的结果，同样，城市化绩效不足，也形成于农村居民在制度约束下所做出的滞留于乡间的选择。城镇化的进一步演进，有赖于农村居民积极地向城镇迁移，而这又有赖于城市化制度的变迁。城市化制度必须在农村居民群体制度需求拉动下
2、实现变迁，否则就不能够约束或激励农村居民做出迁移的选择。让农村居民拥有土地处置和交易权是中国城市化演进中必要的产权安排。只有当农村居民拥有了土地处置和交易权后，他们才能参与城市化制度的博弈，并获得自主迁移的权力，城市化才可望在社会各群体多赢的基础上演进。 【关 键 词】城镇化/农村居民/制度约束/土地产权/就地工业化 在经济意义上，城乡人口分布之所以发生变化，乃是在城镇这一特定空间出现了更多的收益机会，且大到足够吸引农村居民做出向城镇迁移的选择。在多数具有市场经济传统的国家，是城市工业化提供的收益机会引致农村居民向城镇迁移，并推进了城市化。与这些国家不同的是，在中国，由于城市工业发展不足、农村
3、人口规模庞大以及存在着城乡分割体制，即使城市工业能够得到充分地发展或城市建设有了很大的进步，都仍然不足以胜任吸引和容纳农村居民迁移的重任。于是，农村乡镇工业的发展及由此生成的城镇化就成了中国城市化独特的演进路径。本文从分析中国城镇化的典型样本江苏南部的城镇化出发，指出在中国独特的城市化过程中，农村居民群体的选择始终制约并决定着中国城市化的绩效，而他们的选择又来自于独特的制度约束。 就业压力与制度约束 近20年来，城镇化作为城市化的方式在中国得到了广泛的认同和推行述的江苏南部，是指苏州、无锡和常州这三个城市及周边地区。该地区近20年来，经济得到了高速的增长，同时城镇化水平也有了极大的提高。因此，
4、它是一个研究中国城市化的典型样本。 20世纪80年代是本文讨论的时间起点，因为那是中国从计划经济开始向市场经济转变的年代。在此之前，中国的城市化处于停滞状态。那时如果有一些城乡人口之间的变动，也只是政府的行政行为强制所致，且多是从城市向乡村的逆向流动，并不是经济主体出于收益考虑的选择。20世纪80年代中国的经济体制改革，既扩大了地方政府和各级组织的地方经济管理权，也通过土地承包经营制度让农民拥有了土地的部分产权。至此，农村居民家庭才拥有了土地经营自主权，家庭成员才获得了利用闲暇离开土地从事其它经营活动的权力和机会。 江苏南部城镇化的初始经济动因，并不出之于以城市化为目标的特定的社会经济发展规划
5、，而是来自于当地人口与农地供求冲突所形成的农村人口的就业压力。改革使农民具有了经济决策权，有了增加收入的冲动。但该地区却人多地少，农业用地资源高度稀缺，使农村人口难以凭借农业经营实现收入的增长，提高收入只能依赖于发展非农产业，扩大农业外就业。因此，扩大农村剩余劳动力的农业外就业，改变以农业为主的产业结构，就成为江苏南部农村居民发展工业的初始动力。 在具有市场经济传统的国家与地区，农村人口可以通过参与城市工业化，迁移到城市实现农业外就业来增加收入和提高福利水平。但是在江苏南部，却存在着一系列阻碍农村人口向城市流动并参与城市工业化的制度约束。 中国长期计划经济的制度安排之一，是在城市和乡村实行了不
6、同的社会经济管理制度，在中国，这被称之为城乡二元分割体制。在城市与乡村的分割体制下，城市与农村之间存在着如行政区划、居民户籍管理、经济资源流通渠道、社会福利等内容差异极大的制度安排，城乡之间资源的流动因此而相互隔绝。长期实行城市与乡村分割制度使中国的城市与乡村之间的二元经济结构问题特别严重。城市与农村的居民在就业机会、收入水平、受教育程度、群体就业素质上都出现了较大差异。因此，农村居民增加收入的愿望就不能够通过进入城市寻求就业来得到实现：一方面在城市和乡村的二元分割体制下有一些制度不允许他们进入城市，另一方面，城市与乡村之间二元经济结构所形成的收入与消费水平差距，又使他们不能承受进城相对高的生
7、存成本。 事实上，农民在当时的利益比较下迁居到城市也是不经济的行为。20世纪80年代中国农村经济改革的主要成果是实行了土地承包经营制，它使农民拥有了农业用地的经营权和使用权。土地经营承包制是按照有户籍的农民家庭来分配土地的，因此，迁移就意味着放弃土地的产权。所以，农民的土地经营承包权和同样无偿获得的住宅土地使用权就构成了农民迁移进城的机会成本。其经济含义在于，只有当迁居到城镇的收益预期等于或高于土地经营的长期收益并可以弥补放弃住宅用地的损失时，迁移的决策才是经济的。因此，对于江苏南部的农村居民来说，收益最大化的选择就是，既拥有土地承包权利和住宅用地权利，又能够获得在农业外就业、提高收入的机会。
8、 另一方面，江苏南部已有的城市也缺乏吸纳农民迁移的能力。在市场经济水平较高的国家或地区，已有城市的规模扩大及其产业结构变化是吸纳农村人口前往就业和居住的有效方式，而且，也正是农村居民不断地向城市迁移推进了城市化。江苏南部并不缺乏城市这一城市化的重要资源载体，苏州、无锡和常州是中国工商经济基础发达的城市群。但是这三座城市的发展却在中国行政制度和地理区位上受到了限制。这三座城市在行政区划制度上隶属江苏省管辖，在地理上紧邻中国第一大都市上海。中国计划经济下形成的城市体制及城市行政级别制度，限定了一个城市发展的规模。 正是在当时这一系列与城市化相关的制度约束下，农村居民向城市的流动具有很强的制度障碍和
9、运行成本，农村居民不可能做出向城市迁移的选择。 制度博弈与城镇化 20世纪80年代的中国社会制度，虽然约束着农村剩余劳动力无法流入城市寻求就业，但并不禁止农民就地兴办其它产业，这被称之为“以副养农”。而且，在乡村兴办工业企业尤其得到政府的倡导和鼓励。正是在当时独特的制度安排约束下，农民群体为提高自身的收益所进行的制度博弈，导致了江苏南部乡镇工业化的发展，造就了苏南的城镇化。 作为农村居民制度博弈与制度创新的产物，乡镇企业对江苏南部的乡镇工业化起到了重要作用。乡镇企业的作用来自其产权界定的极度模糊。名义上乡镇企业的财产所有权归农村居民集体所有，但实际上却是由农村居民的代表乡村组织占有、使用的。乡
10、镇企业产权边界的模糊，正适合了当时农民就地工业化的需要。当时，农民就地工业化的最大障碍是资金问题。农业长期的低积累，加之承包制实行后的个体经营方式，使可用于工业投资的资金不仅微薄而且分散化。乡镇企业产权界定的不明晰，恰好使以村为单位的集体历年所积累的资金不致分散且可以集中使用。资金集中的使用，解决了就地工业化初期资金投入的难题；其次，乡镇企业形式上的集体所有制，也有利于获取工业化的人力资源。工业化的生产和销售都需要专业人才，这些人力资源大都被城市工业或全民所有制经济所垄断，是农村所缺乏的。江苏南部的乡镇企业，在20世纪80年代，采取假日兼职或招聘的方式引进了周边城市大量的各种人力资源。之所以能
11、够与全民所有制经济争夺人力资源，与乡镇企业的集体所有制灵活形式有关。 中国改革伊始在农村实行的农地承包经营制度，是农村居民选择就地兴办工业企业的另一项重要制度安排。土地承包制度下的农村土地的经营权、使用权和部分收益权归农户拥有，土地的所有权属于村镇集体，因此，农村居民和乡村集体组织在利用土地资源上有很大的自由选择权。尽管有法规规定农业用地的用途转变是有条件、需批准的，但是比较起提高农民就业率、发展乡村经济以满足上级政府所下达的各项任务指标来说，限制土地用途的法规的约束力是极富弹性的，农村居民和乡村组织几乎自由地支配土地，意味着就地发展工业企业的土地成本可以自行决定，甚而可以忽略不计，这就为乡镇
12、工业的大发展提供了重要经济条件。 农村居民利用现有制度发展乡镇工业，也得到了乡镇各级政府和组织的认同。村、乡和镇是中国农村的基层社会组织。这些基层组织承担着很多社会政治、经济和福利责任，因此财政负担极重。要应付如义务教育、计划生育、各级各种机构中人员的工资开支和上级政府的各种任务和视察接待费用等，都有赖于自身的财政收入。因此，对于乡镇集体管理者来说，就地创办乡一级或村一级拥有产权的工业企业，可以从中获取比农业更高的收益，财政状况可以得到改善，还可以取得政治上的实绩。 由于原有的一些城镇是当地政治、经济活动的中心，农民兴办的工业企业往往集中于这些小城镇，并促进了这些小城镇的繁荣，因此，农村居民的
13、就地工业化的结果就被概括为城镇化。但实际上，就地工业化在空间上并不仅集中于原有城镇，更多的是随机分布在乡间村落。江苏省从乡镇企业的地域分布集中度看，全省只有25.48的乡镇企业集中在建制镇，其余的乡镇企业分散在村里。由此可知，城镇化是以乡镇工业化为基础的，而乡镇工业只是农村居民在城市化相关制度约束下的选择，所以，城镇化说到底乃是农村居民群体在制度约束下博弈的结果，是当时城市化制度均衡状态的表达式。 农村居民所选择的就地工业化，近20年来取得了显著的绩效：第一，人地冲突下的农村剩余劳动力的就业压力得到了根本性的缓解。目前，苏南农村剩余劳动力不仅基本实现了就地转移，而且已经在吸纳外地劳动力；（注：
14、至2001年，苏南农村劳动力的转移水平达到了63.3。在从事非农业的农村劳动力中，苏南有77.1的劳动力在本乡就业，而且，在江苏省外出劳动力中，到苏南转移就业的占22.9（江苏省农村调查局，2002）。）第二，经济的增长，收入来源的多渠道，使农村居民的收入有了显著提高。苏州、常州、江阴、张家港、昆山等地的农民人均纯收入1991年分别为1200元、1318元、1050元、1144元和1350元；2001年分别为5473元、4430元、5577元、5510元和5510元，10年间分别增长了356、236、431、381和308。（注：数据来源：江苏年鉴（1992），江苏统计年鉴（2001）。） 在
15、乡镇工业发展的基础上，江苏南部不仅小城镇数量有了快速的增加，（注：1999年末，苏南地区已有建制镇327个（1997年334个），平均每平方公里就有188个；1997年一般建制镇（不包括县级市政府驻地镇）平均规模（镇区非农业人口）只有4583人，即使中上镇区内的常住农业人口，也不过6000人左右（汤茂林：城市规划，2002）。）而且一些过去的城镇在乡镇工业化的推动下成长为新兴的城市。江苏省南部的江阴、锡山、张家港、常熟、武进、昆山、吴县等7个县级市均由过去的城镇发展而来，2000年，其国内生产总值均超过了200亿元人民币，第二产业和第三产业的增加值均处江苏省前列。 城镇化的成本与制度变迁 诚如
16、上述，城镇化只是江苏南部农民在制度约束下为寻求就业而进行的乡村工业化的后果，若与以城市工业化为发展极的城市化模式相比较，在城市化的绩效上就难免存在差异。江苏南部城镇化的主要问题是：第一，城市化进程一直落后于工业化的发展。就地工业化使农村居民就近获得了就业机会，城镇对于农村居民来说并不具有就业和收入上的吸引力，因此他们缺乏向城镇迁移的经济动机；第二，小城镇数量偏多，实际的城镇人口数量很少，（注：江苏建制镇镇区平均人口为4670人，在全省926个建制镇中，镇区聚居人口超过1万人的建制镇只占7.6，其余76.2不到6千人，其中还有25的建制镇仅在2000人以下。（江苏省农调队2001年11月）基础设施因此不能实现规模经济效率，（注：如果昆山市非农产业相对集中在较大规模的城镇中发展，至少可以
