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1、推进主体功能区建设的财政政策取向苑新丽/东北财经大学；孙晶映/中国人民银行沈阳分行内容提要：全国主体功能区规划以资源环境承载能力、是否适宜大规模高强度开发以及发展潜力为基准，本着发挥比较优势、改善薄弱领域、促进基本公共服务均等化的原则，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，以推进经济、资源环境和人口相协调的国土空间开发格局的形成。这项举措的具体实施离不开财政政策的支持。本文在深刻阐述财政政策对推进主体功能区建设的重要性基础上，系统分析了主体功能区建设背景下现行财政政策的效应，并有针对性地提出了一系列改进完善建议。 关键词：主体功能区 建设 财政政策 可持续发展2
2、010年底，国务院颁布了我国首个国土空间开发规划全国主体功能区规划，该规划以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，本着发挥比较优势、改善薄弱领域、促进基本公共服务均等化的原则，按开发方式将国土空间划分为四大类主体功能区：一是优化开发区域，即经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，应该优化进行开发的地区；二是重点开发区域，即经济基础较好、集聚人口的条件较强、资源环境承载能力较高、发展潜力较大，应该重点进行开发的地区；三是限制开发区域，即资源环境承载能力较低、生态系统脆弱、不适宜大规模高强度开发的地区；四是禁止开发区域，依法设立的各级各类自然文化资源保护区域
3、，以及需要特殊保护的重点生态功能区。四类主体功能区划的实质是根据各区域经济基础、人口、资源禀赋、发展潜力等因素，合理确定开发方向，其中，优化开发和重点开发区域开发方向主要是发展经济，限制开发和禁止开发区域的开发方向主要在于生态发展。市场经济条件下，为推进上述四类地区依据其主体功能定位进行建设，还应发挥市场和政府“两只手”的作用。一方面应充分发挥市场配置资源的基础性作用，另一方面，也要注意发挥政府的科学引导作用。财政政策作为政府的主要政策工具，对引导市场主体根据相关区域主体功能定位，有序进行开发无疑会发挥重要作用。一、主体功能区建设对财政政策的要求(一)实现基本公共服务均等化，要求有财政政策的支
4、持提供均等化的基本公共服务，是主体功能区建设的必要前提。在缺少基本公共服务均等化的情况下，去要求限制开发和禁止开发区域主要承担生态功能，限制或禁止其一些产业的发展是不现实的。主体功能区战略实施后，各功能区的经济发展将主要基于其开发方向和发展潜力确定。对于限制开发和禁止开发区域来说，由于其在资源开发、人口聚集、产业发展等方面受到功能性制约，必然带来这两类地区提供基本公共服务的能力降低，而优化开发和重点开发区域由于主要承担发展经济的功能，其在基本公共服务领域的投入能力会不断提升，这样就造成四类主体功能区基本公共服务提供方面新的不平衡。由于基本公共服务大都属于公益性产品，供给主体以政府为主，市场主体
5、的作用有限，因此，要实现四大主体功能区的基本公共服务均等化，避免各区域之间提供的公共服务差距扩大，就要求发挥财政政策的作用，构建与主体功能区建设相适应的财税体制，应通过进一步完善公共财政制度，调整财政支出结构，完善转移支付等，来实现各区域基本公共服务的均等化。(二)主体功能区定位带来的经济发展权力与财力的变化，要求财政政策给予调节我国目前设有许多的行政区划，这些行政区划设置的初衷多是基于政治层面的考虑，经济因素的成份非常少，而随着生产力的发展，行政区划的经济功能也逐渐凸现出来。在行政区划的背景下，尽管各行政区域经济发展水平不同，但它们在经济发展权力方面基本上是平等的。按照主体功能区的规划，经济
6、发展将不再以行政区划为单元来运行，而是根据各类功能区的功能定位要求来确定，如此一来，原有的各行政区域平等的经济发展权力就会受到不同程度的影响。具体到四类功能区，则是：优化开发和重点开发区域由于其定位主要是发展经济，这些地区的发展机遇和经济发展权力变化不大；限制开发和禁止开发区域由于主要定位于为社会生产和提供生态产品、增加生态空间的功能，这些区域受影响较大，不仅会丧失部分经济发展权力，其发展机遇和发展动力也不同程度地受到削弱。同时，经济发展受损又直接减少了当地的财政收入，导致财力不足。解决这种由于功能区定位不同所带来的经济发展权力和财力问题，财政政策特别是转移支付政策就发挥着非常重要的作用。(三
7、)促使生产要素在主体功能区间的合理流动，要求有财政政策的配合一般说来，追逐利润最大化的资本和和工资收入最大化的劳动力等生产要素容易流向收益较高的工业品生产领域，而较少向农业产品或生态产品这些收益较低的领域流动。从四类主体功能区情况来看，优化开发和重点开发区域主要是生产工业产品，限制开发和禁止开发区域主要是生产农业产品或生态产品。因此，在主体功能区建设背景下，市场因素会引导着生产要素流向优化开发和重点开发区域，导致限制开发和禁止开发区域不能很好地按照规划要求提供农业和生态产品。另一方面，基于各功能区的发展目标不同，它们对生产要素的要求也各有特点：优化开发区域需要大量积聚创新性要素，以实现产业升级
8、、经济发展方式转变的目标；重点开发区域需要大量集中资本、劳动力等一般性要素，以实现通过生产要素的集聚推动工业化和城市化加快发展的目标；限制开发和禁止开发区域则需要转移人口、转移与发展目标不相适应的产业发展因素，以实现生态修复和自然环境保护的目标。而要使生产要素在各主体功能区之间合理流动，就需要运用财政政策信号，来传递政府引导各种经济要素流动的战略意图，构筑要素合理流动的外部环境。(四)实现节约资源和保护生态环境的发展战略，需要依靠财税政策的调控依据对资源环境承载能力的综合评价实施主体功能区建设，是国家对四类功能区的基本要求。为此，如何处理好资源节约、环境保护与经济发展的矛盾，促使功能区的市场主
9、体和百姓节约资源、重视环境保护，是四类主体功能区面临的共性问题，也是其发展战略中的关键环节。现实中，由生产的负外部性导致的资源浪费和环境污染问题，虽说可以通过明确产权或通过一些行政管制措施等方法加以解决，但由于产权界定受许多因素制约以及行政管制的成本较高，已有办法效果并不理想，而财税政策调控无疑为解决上述问题提供了思路。通过政府对一些环保产品、对自然环境危害较小的生态产品以及有利于生态环境保护的服务进行绿色采购，来提高生产商提供生态产品或服务的积极性，降低需求者对污染产品的消费数量；通过加大财政投入或财政补贴，鼓励市场主体加大对环境保护的投入或生产绿色产品；通过开征环境税，使污染环境或浪费资源
10、的行为承担必要的成本，来纠正生产的负外部性，并由此影响市场主体和居民的生产和消费行为。 二、主体功能区建设背景下现行财政政策效应分析(一)政府间支出责任划分不科学，不利于实现主体功能区基本公共服务均等化目标从实现基本公共服务均等化目标角度看，明确政府间，尤其是中央政府和地方政府之间基本公共服务支出责任非常关键。在这方面，国外的做法是：为了使不同地区居民享受的基本公共服务水平不受地区间经济发展水平和财政能力的影响，诸如教育、医疗卫生、社会保障等全国性公共产品的支出责任通常都由中央政府或联邦政府来承担，而在具体的执行和管理层面，则一般委托基层政府负责0。从我国状况看，基本公共服务的事权划分方面尚缺
11、乏科学性，表现在：一方面，教育、社会保障、医疗卫生与就业等一些本应由中央政府承担的基本公共服务支出责任目前主要是由地方政府承担；另一方面，省、(地)市、县等地方各级政府之间，越往基层其承担的基本公共服务支出责任越大。比如，我国目前的医疗卫生和社会保障等支出主要由市县级财政负担，基础教育支出主要是由县乡财政承担。在主体功能区建设背景下，四类功能区的规划与建设主要是以县为基本单元，因而目前这种本应由中央和上级政府承担的支出责任而由县级财政过多地承担的做法，会导致基层政府财力越发地不足，这一点在限制开发和禁止开发区域会更为突出。这些地区由于其经济发展机会不足，发展动力削弱，财政能力也会随之进一步下降
12、，严重制约其财政职能的发挥，从而也造成这些地区提供基本公共服务均等化能力受到极大抑制，阻碍了主体功能区基本公共服务均等化目标的实现。(二)财政转移支付制度存在的缺陷与不足，导致其对主体功能区的财力调节乏力如前所述，在推进主体功能区建设进程中，由不同功能区定位引致的经济发展权力的变化也将带来各功能区域间财力差异的扩大，这就需要采取相应的财政手段尤其是转移支付来对各类功能区实施财力调节。但是，目前我国政府间转移支付制度存在的一些缺陷，使得其对各类功能区的财力调节作用受限。1.省以下转移支付制度不规范制约着主体功能区财政职能的发挥。我国1994年实施的分税制改革，对中央与省级政府之间的财权关系进行了
13、明确，但对省以下政府间的转移支付制度尚未有实质性的解决方案。分税制在注重增强中央财政的聚财能力的同时，也减低了省级财政在税收收入增量中的分配份额。如此一来，省级财政也随之缩减了对下级财政的转移支付规模，导致省以下政府间通过转移支付制度调节基层财力不平衡的能力也逐渐弱化，实践中出现了越是基层政府财力越紧张的现象，一些地区甚至出现了层层截留中央转移支付资金的现象。我国主体功能区建设主要以县为基本区域单元运行，县级财政困难，其财政职能的发挥便会受到制约，阻碍主体功能区建设目标的实现。2.财政转移支付结构的不合理阻碍了主体功能区建设。我国财政转移支付主要由税收返还、一般性转移支付和专项转移支付等构成。
14、从税收返还来看，其规模通常是转移支付中最大的项目，2010年在整个转移支付体系中税收返还数额达4993.37亿元。税收返还是按基数法设计的，返还数额多少与税基大小、企业经济效益高低以及当地经济发展水平相关。由此可以推断，受主体功能区发展定位影响，优化和重点开发区域得到的税收返还数额，将远远大于限制和禁止开发区域得到的数额。如此，不但不能缩小各功能区财力的差距，反而会加剧不同功能区财力的不均衡。从专项转移支付来看，其支付比例也比较高，2010年该项支付占全部转移支付的43.64%。专项转移支付一般属于有条件的转移支付，需要当地财政有一定的配套资金。对于限制开发和禁止开发区域来说，其本身财力非常紧
15、张，无法满足提供相应配套资金的要求，因此这些地区获得专项转移支付资金的几率也较低。从一般性转移支付来看，按因素法确定的均衡性转移支付比较合理，但其在我国转移支付中所占比重偏低，规模偏小，横向均等化的作用受限，也抑制了限制开发和禁止开发区域公共服务水平的提高。2010年，我国的一般性转移支付规模为13235.66亿元，其中均衡性转移支付规模为4759.79亿元，仅占总转移支付的14.72%。(三)引导经济要素合理集聚和流动的财税政策缺失，影响主体功能区均衡布局形成依据主体功能区发展规划，生产资料、人力资源等经济要素，将逐渐从限制和禁止开发区域转出，实现经济要素在优化开发区域进行更高层次的聚集，在
16、重点开发区域进行更大数量的集中。然而，现行财税政策缺少这方面的政策引导和鼓励。比如，税收政策方面，我国曾先后对东部沿海、西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起等实施了不同的税收激励政策，这些政策一定程度上引导着生产要素流向这些地区。然而，由于这些税收优惠是按区域设置的一些框架式的政策内容，没有考虑各区域内的每个更小单元是否都适合进行工业化生产，因此相关政策在引导经济要素流动的同时，也造成某种程度的扭曲，与主体功能区要求的依据资源环境承载能力进行经济布局的初衷不相适应。再如，主体功能区人口政策的目标是积极引导限制和禁止开发区域人口流入重点开发区域，实现人口和经济在空间上的均衡分布和发展。然而，目前我国缺乏引导人口向目标区域流动的财税机制。一方面，引导人口从限制和禁止类开发区域转出的激励机制不足，缺少对转出人口的承包地和宅基地相应的补偿办法，以致一些农民不愿转出。同时，由于对限制和禁止类开发区域缺乏财政支持，导致其对劳动力的培训和就业指导投入不足，也使得这些地
