城乡低保制度：历史、现状与前瞻唐钧中国城乡低保制度的发展，从1993年6月上海市开创"城市居民最低生活保障线制度"算起，已经有13年的历史了13年来，作为一项广泛的、有效的社会政策，城乡低保制度对保护贫弱集体与建立和睦社会发挥了巨大的作用所以，在13年后的今日，回首城乡低保制度发展的历史，对制度的现状和将来发展作出评估，应当是一项饶有兴味的事情一、城乡最低生活保障制度的历史演进所谓"最低生活保障（简称'低保'）制度"即"依据保持最最少的生活水平的花费需求建立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而生活发生困难时，都有权益获取政府依据明文宣告的法定程序和标准供给的现金和实物救援"（1）由于迄今为止，中国社会仍旧是城乡二元社会，从上个世纪90年月开始的成立最低生活保障制度的努力，中国政府仍旧仍是按将城市和乡村分为两个相对独立部分的思路在进行㈠城市居民最低生活保障制度的历史演进1993年6月1日，上海市政府宣告，成立"城市居民最低生活保障线制度"，由此拉开了中国社会救援制度改革的序幕上海市的这项制度规定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线（当时的标准是月人均120元），都有权向政府有关部门申请社会救援。
12年来，城市低保制度经历了两大发展阶段，即1993——1999年的"创办和推行阶段"和1999年到现在的"提升和完美阶段 "1.城市低保制度的创办和推行阶段在第一阶段，用了7年的时间，城市低保制度达成了以点及面，在全国广泛成立的历史使命：最先，城市低保制度的创办表现为一些城市的地方政府与时俱进的政策创意和自觉的行政行为，继上海以后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市加入了有个性地创立制度的队列；1995年，这项制度为中央政府的相应的职能部门民政部所认同，并下信心在全国组织推行；1997年，这项制度再次上涨为国务院的一项重要决议，发出了《国务院对于在各地成立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在的镇都要成立这项制度；到1999年建国50周年前夜，民政部宣告：全国 668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经所有成立起城市居民最低生活保障制度1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，标记着这项制度已经成为中华人民共和国的一项正式的法律制度和长久的基本国策表1：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创立时间及保障标准资料根源：以上数据由民政部低保司供给。
2.城市低保制度的提升和完美阶段跟着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段在这一阶段，城市低保制度第一用了4年的时间，打破了"资本瓶颈"，进而发挥出其应有的作用在第一阶段的创立过程中，当时的政策取向是城市低保经费主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论：越是经济发展水平落伍、地方财政困难的地方政府，面对的城市低保对象越多，分担的低保资本也就越多在这类政策背景下，城市低保制度实质上并无真实发挥保障城市贫弱集体最最少的生活水平的作用当全国所有的城市和县镇都成立起这项制度时，实质上只有281万城市贫穷人口获取了救援与当时学界和一些国际组织对中国城市贫穷人口在1500——3000万的估计数对比，只占五分之一到十分之一2000年，国务院作出重要决议，从2001——2003年，中央财政负担的低保经费要连续翻番于是，从2000年的8亿，增添到2001年的23亿，2002年的46亿，再到2003年的92亿，2004年的105亿加上地方财政支出后，所有低保经费从2000年的27亿，增添到2001年的42亿，2002年的109亿，再到2003年的151亿，2004年173亿随之，低保制度保障的人数也大幅度增添，从2000年403万，增添到2001年的1171万，2002年的2065万，再到 2003年的2247万，2004年的2201万。
2005年，截止到5月份的统计数字，累计支出低保经费77亿元，低保对象为2182万人表 2：1996-2004年城市低保制度的财政支出和保障人数年份所有财政支出（亿元）此中保障人数（万人）资料根源：以上数据由民政部低保司供给从 2003年起，城市低保支出稳固在150亿元以上，低保对象稳固在2200万人上下于是，完美城市低保制度的要点走向了"配套举措"和"分类救援".所谓"配套举措"是指为解决低保对象在医疗、儿女教育、住宅及冬天取暖（北方）等方面所面对的实质问题所采纳的配套政策所谓"分类救援"是指对低保家庭中有特别需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、大病人等采纳的特别政策2003年，民政部发出了《对于成立城市医疗救援制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等结合宣告了《城镇最低收入家庭廉租住宅管理方法》，民政部与教育部结合发出了《对于进一步做好城乡特别困难未成年人教育救援工作的通知》，民政部发出了《对于做好一般高等学校困难毕业生救援工作的通知》从 2004年开始，民政部踊跃与其余有关的政府部门进行磋商，总结、推行部分省、市的经验，着手探究和成立以城市低保制度为主体，以优惠政策和暂时救援制度为增补，以医疗救援、教育救援、住宅救援等相当套的综合性社会救援系统，争取为城市贫穷居民解决更多的实质困难。
㈡乡村最低生活保障制度的历史演进在城市低保制度发展的同时，乡村低保制度和社会救援系统也有很大的发展实质上，最先提出"最低生活保障"这一观点，在乡村更早于城市1990年，山西省在进行成立乡村社会保障系统试点时，就提出了近似的观点可是囿于各种原由，这个政策创意当时在乡村并无能够发展成为可行的社会政策在上个世纪90年月中期创办城市低保制度的过程中，乡村最低生活保障的问题再次被提出1996年民政部办公厅下发的《对于加速乡村社会保障系统建设的建议》中明确指出："乡村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的乡村贫穷人口按最低生活保障标准进行差额补贴的制度".同时，在这个文件中，也确定了"保障资本由当地各级财政和村集体分担"的筹资原则此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷繁提出了"整体推动城乡最低生活保障制度建设"的政策假想到2003年，民政部官员表露：已经有15个省的2037个县市成立起乡村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资本为8亿元为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央赐予乡村低保财政支持可是，遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并未经过针对乡村低保的新政策。
2）此后，针对对不一样的地域、不一样的对象，乡村低保制度和社会救援系统有了不一样的"说法"：其一是北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省（自治区、直辖市），正以实行乡村最低生活保障制度为主，探究成立城乡一体化的最低生活保障制度目前领到低保证的有快要440万人，共支出低保资本12.6亿元其二是中西部其余23省（自治区、直辖市），以实行特困户救援为主，领到特困证的快要800万人，共支出特困户救援资本18.3亿元据检查统计，目前全国乡村共有需要救援的特困人口1972万，东部8省市领取低保证的和中西部 23省份领取特困证的加起来共计共有1257万人，获取低保救援的占检查特困人口总数的64%.此外，全国还有255万"三无老人"获取了"五保"奉养，此中有50余万老人在24000多所各种敬老院中安享暮年在中共中央、国务院《对于进一步增强乡村卫生工作的决定》的有关精神的推动下，2003年，中央投入3亿元支持中西部地域实行乡村医疗救援所以，民政部会同其余有关部门下发了《对于实行乡村医疗救援的建议》，财政部、民政部结合出台了《乡村医疗救援基金管理方法》目前，全国已有24个省（自治区、直辖市）接踵出台了实行方法，943个县（市）实行了医疗救援，492万困难民众获取了优惠。
3）二、最低生活保障制度的现状毫无疑问，13年来，最低生活保障制度经过不停地改良、完美和规范化建设，已经有了长足的进步，在中国城乡社会经济发展中所起的作用也是众所周知但是，从某种意义上说，所有的社会政策都是"双刃剑"，长处与缺点如同一个钱币的两面作为一项政策工具，跟着我们对低保制度国际上称为社会救援制度（ SocialAssistanceScheme）的理解愈来愈深刻，我们对这项制度的运用也就能愈来愈驾轻就熟所以，此刻在议论低保制度的现状时，我们能够清醒地从这项制度的长处和缺点两个方面来进行剖析与评估㈠最低生活保障制度的长处最低生活保障制度的长处是：能够保证将有限的资本用到"最需要的人"身上低保制度的这个长处几乎是与生俱来的在整个社会保障系统中，社会救援的立足之本，就是其独出心裁的"须经家庭经济检查"的特色这项制度设计了一整套有关的行政程序对申请者进行资格审察，直到确认其"确有需要"，亦即确认申请者的确由于收入过低以致中止而不可以保持其最低的生活水平，在这个前提下政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救同时，在受助者领取救援金的整个过程中，政府有关部门会对其进行连续的追踪检查一旦其收入超出救援标准，救援即告一段落。
正由于有了这样严格的行政审察制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，进而也保证了在反贫穷方面财政支出的效益最大化表 3：1996——2004年城市低保资本占GDP和财政支出的比重城市低保资本（亿元）资料根源：国家统计局，《中国统计纲要》（2004年），中国统计第一版社2002年版其余没有特别注明的对于低保的统计数字由民政部就救灾救援司供给，下同以上的剖析是从宏观的角度作出的从微观的角度，我们还要认识低保对象从这项制度中终究获取了什么样的优惠？向来以来，学术界和新闻界议论城市低保问题经常将眼光聚焦到低保标准上，而一个更为重要的指标却被忽视，这就是"月人均补差".其实，低保对象真实从政府那边获取的救援金，其实不是以低保标准表现出来的现金金额，而是以低保标准减去家庭人均收入后获取的"差额"，再乘以家庭成员的人数所以，这个"差额"或"补差"是至关重要的最近几年来，各地都在为增添低保对象的补差，亦即实质获取的低保金努力奋斗2003年，每个低保对象均匀每个月获取的补差为58元；2004年上涨为65元；2005年上半年再度上涨为70元表4：2003年各省（直辖市、自治区）城市低保均匀标准及"人均补差"。