河湖长制下白洋淀流域水生态补偿"大机制" 探讨 作者：苑紫彤 王军 刘叶 史艺萌 来源：《当代农村财经》2021 年第 12 期 摘要：白洋淀流域作为跨界断面财政缴扣方式的水环境生态补偿已示范多年并全省推广 "十四五"时期及以后，河湖长制实施深化、雄安新区生态管控更严，白洋淀流域上游强化单元 治理，生态补偿机制在横向化、多元化、市场化等创新中还有空间本文在跨界断面水质生态 补偿机制取得成效基础上，分析其仍存在流域补偿机制要素不全面、流域横向市场型补偿机制 不健全、流域生态价值评估与生态补偿分离化、流域生态产权界定不清晰、生态补偿多元主体 参与度低的问题提出建议：健全流域生态补偿政策体系、建立生态价值评估与补偿机制、强 化资源市场交易多方参与融资机制、完善生态补偿法律法规和绩效评价机制、构建流域社会公 众参与生态补偿机制 关键词：河湖长制 白洋淀流域 水生态补偿 "大机制" *基金项目：2019-2021.国家社科基金后资助项目《白洋淀流域水资源与环境善治理论与实 践研究》（课题号：19FJYB031） 2017 年雄安新区建立，保定市实施严厉的"不让一滴污水"实现"清水入淀、润泽雄安"系列 行动，实施常态化淀区补水、南水北调调蓄库建设、南水北调替换农村饮用地下水、划定并实 施生态红线、落实"三线一单"和雄安新区生态移民等。
截止到 2020 年，共向白洋淀补水约 197.61083m3保定市最新环境质量报告书显示：白洋淀水环境质量整体提高随着白洋淀流 域上游水生态保护和中下游水生态治理、修复与管控更严的雄安新区治理对标联动，到 2035 年和世纪中叶，白洋淀流域入淀河流水质稳定达到大清河流域地表水环境质量Ⅳ类标准，全流 域达Ⅲ—Ⅳ水质的目标要求在全面实施河长制，深度落实垂直管理的新形势下，深化管理层 面体制机制创新，将与工程措施共同加速推进白洋淀流域水治理质量改善党的十九大报告提 出建立市场化、多元化生态补偿机制，充分调动政府、企业、城乡居民等参与保护治理生态环 境的积极性 （一）流域生态补偿机制更细化要素指标更全 河北省不断提升流域生态补偿的标准和要求，自从 2008 年河北省首次探索河流跨市断面 水质目标责任考核和扣缴生态补偿金制度以来补偿机制更趋完善首先，流域生态补偿主客体 范围扩大，将省内部分流域跨界断面生态补偿扩大到全省流域跨界断面中其次，流域生态补 偿方式手段更全面河北省流域生态补偿采用基于流域跨界断面水质考核奖补扣缴双向进行的 方式，并实施生态补偿金惩罚性扣缴；同时，引入奖励机制，对提前达到水质优良或消除劣Ⅴ 类的断面实行年度奖励，强化了流域水生态。
补偿的效能最后，流域生态补偿标准合理省 内流域省考核断面超标扣缴生态补偿金标准基本一致；市考核断面超标扣缴生态补偿金标准各 设区市基本按照省考核断面超标扣缴生态补偿金标准执行，充分发挥了生态补偿机制的主导作 用 （二）以财政缴扣为标志的跨界断面补偿成效显著 根据《河流跨界断面生态补偿金扣缴制度》得知，2017 年至 2020 年，河北省河流跨界断 面生态补偿金扣缴额度分别为 25770 万元、21960 万元、4860 万元、3990 万元河北省河流跨 界断面生态补偿金扣缴额度总体上呈现了下降趋势，达标的断面越来越多，超标的断面越来越 少，超标的倍数越来越低根据河北省流域跨界断面水质监测数据显示，2020 年，河北省 74 个地表水国考断面实现全面达标，其中达到或优于Ⅲ类的断面比例达到 67.6%，"十三五"期间 累计提高 28.4 个百分点；根据《保定市对县（市、区）扣缴生态补偿金及奖励明细表》，得 知 2018 年河北省扣缴保定市年生态补偿 600 万元，保定市府河-白洋淀安州断面，孝义河-白洋 淀蒲口断面水质考核目标为劣Ⅴ类，2018 年水质年均值均达到Ⅳ类，奖励资金 400 万元。
2019 年 6 月，考核标准断面 32 个，其中 31 个断面达到 2019 年保定市主要河流跨界断面水质 目标考核标准；2019 年 8 月，全市扣缴生态补偿金 330 万元；2019 年 10 月，实测 46 个断面 水质均达到 2019 年保定市主要河流跨界断面水质目标考核标准，未扣缴生态补偿金保定市 实测断面不断增加，达到水质目标考核标准的河流跨界断面持续增加，保定市需要巩固已有成 效，并且不断渐进提高考核标准 （一）流域补偿机制的要素尚不全面 首先，白洋淀流域生态补偿参与主客体较少流域生态补偿多体现为中央政府对地方政府 与上下级政府之间的纵向财政转移支付，补偿主体和客体责任者较清晰；而体现为中央政府对 地方政府与上下级政府之间的纵向财政转移支付，补偿主体和客体责任者不很清晰；导致生态 效益受益群体作为补偿主体与生态受损者的补偿客体不清晰，同级政府间横向财政转移支付操 作较难其次，白洋淀流域生态补偿缺乏精准的量化标准目前，生态补偿标准缺乏以流域跨 界断面的水质水量评估作为补偿基准，缺乏叠加机会成本与时间成本地区生态亏缺核算，缺乏 上游环境净污染排放量转移导致的下游污染处理量治理增加的成本核算；缺乏对上下游地区间 支付能力、保护治理成本等因素的综合考虑。
最后，白洋淀流域生态补偿方式单一化目前国 家部门已出台文件鼓励采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等在内的多 样化补偿方式，但白洋淀流域生态补偿多以政府主导的财政资金扣缴手段为主，缺乏就业补 偿、技术补偿、项目补偿、税费减免等利益诱导型补偿方式的导向性综合政策设计 （二）流域横向市场型补偿机制不健全 政府型治理偏爱体制内由上到下纵向财政转移支付补偿政策，对于流域政府部门间、上下 游次级政府间和公众参与市场化的横向生态补偿认识不足首先，流域生态补偿缺乏上游对下 游生态补偿的横向市场主客体的补偿认知因为企业工业排水和城镇居民生活源是点源排放， 农户是分散面源排放，"上游排放，下游遭殃"的污染负外部性迁移以及农业农药化肥淋溶渗入 河道和浅层地下水，构成污染的受益方和受損方上游下排外溢负外部性减低了上游企业的生 产成本成为受益方，应对下游接纳上游的负外部性作为损失方，上游企业应进行对下游企业的 损失补偿，于是形成主供需客体关系，因企业农户众多，产权众多，构成横向市场型补偿机 制可见，纵向财政支付补偿不能充分调动企业和社会公众参与生态补偿的约束性和积极性， 流域内更缺乏排污权、水权、碳排放权盈余指标等补偿对象。
其次，白洋淀流域多为上下级科 层体系内财政缴扣后的纵向财政转移支付补偿补偿额度缺少依据污染排放转移量、环境容 量、污染处理量投入成本等的精确量化补偿核算最后，流域生态补偿缺乏下游对上游水源地 保护的横向市场型补偿缺少中下游水源受益的地方政府、企业和城镇居民对上游水源地的直 接生态补偿所以，政府型横向财政转移支付补偿应当随着执行取得成效后，沿着市场型的企 业层级和大众层级横向补偿拓展 （三）流域生态价值评估与生态补偿分离化 首先，流域生态资产价值评估和转化缺失白洋淀生态亏缺需要对水、林、田、湖等生态 资源进行价值评估与确权，生态产权不清晰，不利于生态系统服务进行科学价值评估，进而导 致生态价值难以转化为生态资产，政府需要以纵向财政转移支付手段干预生态环境治理，实行 以政府为主导的流域生态保护、治理和修复，由于缺乏社会资本支持，容易造成生态财政资金 赤字其次，流域生态价值评估与生态补偿脱节目前政府主导下的流域生态价值评估，政府 制定执行下的生态补偿机制，二者在实施过程中呈现平行分离状态流域生态补偿的前提是生 态系统服务价值评估，进而生态系统服务价值评估需要在生态补偿机制运行的过程中逐渐向市 场化生态价值交易转变，生态价值评估与生态补偿缺乏一体化相互补充促进。
最后，流域生态 补偿转型较缓慢流域生态补偿最早由政府型向市场型转变是国际性规律，但生态产权的不清 晰，难以实现生态资产的产权交易，不利于生态资源向生态资产转变，资金向股金和公民向股 民转化，更不利于生态价值由"绿水青山"转变为"金山银山" （四）流域生态产权界定不清晰 首先，流域水环境产权界定不清晰因产权不明确或产权主体缺位，水环境的利用缺乏利 益约束，且流域水环境产权存在交易、收益内部功能性和法规、政策工具外部条件性缺陷，水 环境产权交易成本低，导致市场机制在生态环境配置中发生失灵其次，流域生态水资源产权 市场不完善部分用水户未使用水表量化水价，未明确区域内取用水总量和权益与取用水户水 资源使用权，不利于确定各级水权、用水定额和基本水价，还未构建取水权人通过节约使用水 资源有偿转让相应取水权机制，不利于水权市场交易最后，生态补偿与水权配置有待完善 目前流域未发挥市场配置水资源与水环境基础作用，水环境与水资源产权边界模糊，水权交易 。