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1、海洋环境保护的国际公约及其修订论文 同任何新生技术一样，碳捕获与封存（CCS）的推行也伴随着诸多问题。具体表现在其在实施过程中可能会出现的有关法律和监管方面的问题（legalandregulatoryissues），也包括CCS以及同现有法律框架之间的相容性问题。为了解决这些问题可以采取两种手段：第一种是对既有的法律制度进行修订。这种手段的目标是消除现有立法中对于 CCS 的限制。一些有关禁止向海洋倾倒废物的海洋环境保护的国际公约和区际公约由于订立时间较早，没有考虑到 CCS 的适用。因此如要在现有法律框架之内推行 CCS 就必须对这些公约进行相应的修订。第二种手段则是制定通过一些专门关于 C
2、CS 的立法。一些国家和地区已经制定了此类立法，包括欧盟、澳大利亚和美国。本部分的研究将主要针对前一种手段，即CCS和现有法律框架的关系问题，主要集中在1972年伦敦公约和1996年伦敦议定书，以及 1992年保护东北大西洋海洋环境公约（OSPAR）。尽管这些公约在订立时并未考虑到有关 CCS 问题，但公约的某些限制性规定却会被应用到 CCS 的实际运作过程中，对于离岸CCS 运作的合法性问题造成了一定的影响。主要原因在于这些公约都建立在对任何可能会影响到海洋环境的活动和物质进行预防性手段的基础之上。 事实上，这些限制如果影响了 CCS 的运作显然是不当的。原因在于发展 CCS 技术的根本目的
3、就是为了应对危险的气候变化，该技术的推行也是全球向低碳经济转型的一种重要过渡措施。基于这样的理由，近年来各国开始对这些公约进行修订。以期消除这些对 CCS 产生不利影响的法律障碍。 （一）伦敦公约 防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约（Conventionfor the Protection of Marine Pollution by Dumping of Wastes andother Matter），简称伦敦公约于 1972 年 11 月 13 日在英国伦敦正式通过，公约于 1975 年 8 月 30 日开始生效。到目前为止，包括中国在内的 87 个国家接受了该公约。伦敦公约旨在通过禁
4、止向海洋倾倒废物和其他物质以保护全球海洋环境。公约采取了一种除非禁止即允许（permitted unless prohibited）方法对向海洋倾倒废物进行规制。根据公约规定，列举在公约附件一的物质不允许向海洋倾倒，而如果向海洋倾倒列举在公约附件二和附件三中的物质则需要特别许可证（special permit）或一般许可证（general permit）。其他所有在附件名单之外的物质则允许倾倒至海洋。 根据公约的规定，所谓倾倒（dumping）是指：1. 从船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物将废物或其他物质在海洋中作的任何故意处置。2. 将船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物在海洋中作的
5、任何故意处置 然而根据公约，对于倾倒的这一定义并不包括：1.将船舶、航空器、平台或其他海上人工构造物及其设备的正常运作所伴生或产生的废物或其他物质处置到海洋中，但为处置此种物质而运作的船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物所运输或向其运输的废物或其他物质或在此种船舶、航空器、平台或其他人造结构物上处理此种废物或其他物质所产生的废物或其他物质除外。2. 并非为单纯物质处置的物质放置，但此种放置不应违背本议定书的宗旨。同时根据公约，废物和其他物质（wastesandothermatter）被定义为：任何种类、形态或形式的材料和物质。 由于二氧化碳并未被归类为禁止倾倒的物质的范围之内，因此从这种角度
6、来看公约对于离岸二氧化碳封存采取的允许的态度。然而在 1996 年，由生产或处理运作所产生的废弃材料（工业废料）被加入到附件一所列举的禁止排放物质中。根据公约科学委员会（Scientific Committee）的表述，产生于工业活动中的二氧化碳应当被认定为工业废料，应禁止将其排放至海洋。但缔约国尚未对此种解释达成一致。 有观点认为，公约对于倾倒定义所允许的两种例外情况-正常运作所带来的排放和并非为单纯物质处置的物质放置-可以适用于二氧化碳海洋封存。近年来，包括美国在内的许多国家所进行了提高采收率（EOR）项目可以被认为是第一种例外的体现；而 CCS 项目本身实际上是为了减轻气候变化所带来的损
7、害的一种减排手段。从这个角度而言，可以认为实施 CCS 项目符合第二种例外情况。从这两个角度看推行 CCS 和公约的规定似乎并不矛盾。但是对公约的这种解读仍需要面对其他的障碍，这些障碍具体包括两个层面：一方面，公约文本仅仅提到向海洋排放（disposalatsea），因此，公约实际上将向海洋底土封存二氧化碳的活动排除于公约的管辖范围之外；另一方面，公约的各项条款仅仅适用于从船舶或平台进行排放，因此通过管道进行排放同样被排除于公约的管辖范围之外，然而事实上很多 CCS 项目都是依靠管道进行二氧化碳运输。因此，如何解决这两个问题事关 CCS 是否在公约的法律框架内正常运作。对于 CCS 和伦敦公约
8、之间的相容性仍旧是一个争议性问题。这些争议还经影响了缔约方对于后续的伦敦议定书的接受。 （二）伦敦议定书 1996 年 11 月 7 日，伦敦公约的缔约国通过了防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约议定书，简称伦敦议定书。 该议定书于 xx 年 3 月 24 日生效。议定书要求缔约方保护和保全海洋环境，使其不受一切污染源的危害，应按其科学、技术和经济能力采取有效措施防止、减少并在切实可行时消除倾倒或海上焚烧废物或其他物质造成的海洋污染。议定书中关于废物和其他物质的定义和公约相同，但将倾倒的范围进行了扩展。根据议定书的规定，倾倒包括从船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物将废物或其他物质在海床及
9、其底土中作的任何贮藏。因此，当议定书提及海洋一词时，其内涵范围较之公约要更大。根据议定书，海洋是指系指除各国内水之外的所有其他海洋水域以及海床及其底土。但议定书也提出了例外，排除了仅从陆地通入的海床下贮藏所。同时，议定书对公约关于倾倒的规定进行了更改。不同于公约所采用的除非禁止即允许方法，议定书采用了除非允许即禁止（prohibited unless permitted）方法。根据这种新规定，任何没有列举在议定书附件一中的物质和材料都不允许排放到海洋中。而如果要向海洋排放附件一所列举的物质，必须根据附件二的规定，由相应有资质的机构授予特殊的许可证。根据附件的规定，申请人必须证明他们已经对：1.
10、降低与预防废物的策略；2.可替代废物处理方式；3.适当的废物鉴定（adequatewaste character-ization）；4.位置选择；5.可能的影响；6.检测技术等问题进行了相应的评估。在此基础之上，各国有资质的机构方可对其审查并颁发相应的许可证。 从上文所列举议定书的相关规定我们可以看出，伦敦议定书对倾倒采取了更严格的界定。这种改变不同于伦敦公约对CCS 所采用的模糊不清的态度，由于议定书尚未把二氧化碳规定在附件一中，因此离岸 CCS 显然属于议定书所禁止的行为。但由于议定书在订立时并未考虑到 CCS 技术，因此我们应该认为公约对 CCS 的禁止属于一种无意的法律限制。 （三）保
11、护东北大西洋海洋环境公约 在东北大西洋区域，OSPAR公约的地位更为重要，同时其规定较之伦敦公约和伦敦议定书而言也更为细致。根据 OSPAR 公约规定，缔约国应当：采取一切可行性措施以避免和消灭污染，为保护人类健康和保护海洋生态环境，应当采取必要的手段来保护海洋区域不受人类活动的负面影响，同时如果有可能应当恢复那些受到负面影响的海洋区域。OSPAR 公约采用了一种预防性方法，同时规定了污染者治理原则（polluter-pays principle）。公约考虑到了现有的技术和环境保护实践，包括清洁技术。公约主要关注陆地，倾倒和焚烧，以及离岸的污染。xx 年修订之前，该公约没有涉及到将二氧化碳地质
12、封存至海洋底土的问题。 xx 年，OSPAR 委员会要求法学家和语言学家工作组（gro-up of jurist and linguist）对于在公约框架下将二氧化碳置于海床之下所可能产生的法律问题进行建议。在其所提出的最终报告中，工作组指出离岸封存于陆地的二氧化碳符合公约的规定，应被允许，但封存活动应当得到缔约国适格机构的授权和管理。 对于附件二所规定的有关倾倒问题上，工作组认为，如果目的是为了减轻气候变化或者纯粹以排放为目的而封存二氧化碳违反了附件二的规定。 该工作组同时强调，公约附件三第三条禁止从任何离岸设施排放废物，二氧化碳也应被认为是废物的一种。但工作组对于离岸活动所产生的二氧化碳和
13、其他途径产生的二氧化碳进行了区分。对于那些产生于离岸活动的二氧化碳，可以将其存置于海洋区域，工作组认为这部分二氧化碳可被看做是设施的正常运作，但存置也同时还要受到相应的授权和管理。而对于其他途径产生的二氧化碳，为减轻气候变化而将其封存于海洋底土中为附件三所禁止。从这些分析可以看出，同伦敦议定书一样，OSPAR 公约同样对 CCS 设置了部分法律障碍，必须通过对公约的修订来移除这些障碍。 近年来，国际社会对CCS技术的关注日益增强，引发了人们对限制 CCS 技术的诸多法律障碍的重新思考，在保护海洋环境和推行 CCS 技术之间必须找到相应的平衡点。这样的形势导致对伦敦议定书附件一和第六条以及OSP
14、AR公约附件二和附件三的修订。 （一）对伦敦议定书的修订 从 xx 年开始，伦敦公约的缔约国开始进行协商移除对离岸 CCS 活动的法律障碍。闭会期法律和相关问题工作组（Inter-sessional Legal and Related Issues Working Group）和闭会期科技工作组（Intersessional Technical WorkingGroup）分别承担了对二氧化碳隔离的相关法律和技术分析。xx 年 11 月，在伦敦议定书第一次缔约国会议上，虽然各国对多个问题都存在分歧，但各缔约国最终接受了由澳大利亚提出，英国、挪威、法国和西班牙作为共同提案人所提出的修正案。 该修正
15、案首先对伦敦议定书的附件一进行了修订，根据原附件一，可倾倒的废物或其他物质包括七种，即：疏浚挖出物；污水污泥；鱼类废物或工业性鱼类加工作业产生的物质；船舶、平台或其他海上人造结构物；惰性、无机地质材料；自然起源的有机物；主要由铁、钢、混凝土和对其的关切是物理影响的类似无害物质构成的大块物体，并且限于这些情况：此类废物产生于除倾倒外无法使用其他实际可行的处置选择的地点，如与外界隔绝的小岛。修正案增加了第八种类型，即为进行隔离而进行的二氧化碳捕捉过程中产生的二氧化碳。同时对该附件增加了一项，特别对离岸封存二氧化碳进行了规定。根据该规定，仅在以下几种条件满足的情况下，才能够进行二氧化碳离岸封存。1.倾倒目的地为海底地质结构中；2.倾倒物质可能包含材料或隔离过程中使用的物质，但绝大部分应为二氧化碳构成；3.不允许以倾倒为目的添加其他废物或物质。 该修正案构成了在议定书框架下对离岸CCS运作的法律基础。但此修正案并不能单独发生效力，在适用过程中应当考虑到议定书的其他规定以及相应的指导原则。因此，在海底封存二氧化碳将根据议定书第四条规定，满足相应的许可证程序。根据第四
