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1、新形势下基本农田保护难题陈家泽等以湖北省荆州市为例 湖北省荆州市在基本农田保护方面做出了一些探索，取得了明显成效，但是面对城乡统筹发展、土地供求矛盾日益凸显的新形势新任务，基本农田保护也还面临一些困惑与问题。发展中面临的问题荆州22年来的基本农田保护工作，积累了一些经验。但在推进地方发展过程中，不可避免地遇到一些矛盾与问题，令地方政府与基层干部群众感到困惑，突出反映在三个方面的矛盾。（一）保护基本农田与发展地方经济的矛盾。土地是经济社会发展的基础，工业化、城市化是衡量一个地方发展程度的重要标志。在推进工业化、城市化以及交通、水利、能源等重大基础设施建设的过程中，不可避免的占用基本农田，由此形成
2、了突出的土地供需矛盾。一方面，随着经济社会的持续快速发展，经济发展对土地需求持续增长，基本农田保护政策成为经济发展用地与城镇扩张的瓶颈；另一方面，由于工业化、城市化的推进和一批基础设施项目的建设，农地被不断地占用，耕地保护面临的压力越来越大。这样出现了基本农田保护越好的地方，工业化、城市化的发展就越缓慢，对地方经济发展的影响和制约就越大。基层党委政府往往陷入执行基本国策与发展地方经济左右为难的境地。有些地方甚至流行一种“保护耕地就是保护落后”的说法。（二）保护基本农田与地方政府利益的矛盾。由于基本农田保护是强制的义务，但这种义务带来的权利很少，耕地保护的责任和利益不对等。由于城乡二元结构的存在
3、，从事第二、三产业的收入比从事第一产业的收入高很多，而且第二、三产业提供的税收高得多，从经济发展、既得利益以及政绩角度来看，基层政府为了获取更多的利益，往往更趋向于发展第二、三产业。（三）保护基本农田与促进农民增收的矛盾。保护基本农田的根本目的是保障国家粮食安全，农民是最现实利益的追求者。作为耕地保护直接主体的农民，长期以来从耕地上获取的收益相当微薄，挫伤了农民的积极性。在当前粮食比较效益仍然较低的情况下，受经济利益的驱动，很多农民为了增加收入，将耕地自发改成其他用途，如将耕地用来种植效益更高的速生丰产林、花卉苗木，或进行畜禽养殖，或挖塘养鱼、发展观光农业等；有的干脆将农田转包后外出务工经商；
4、有的甚至附和企业违法占地，实现“一夜暴富”。据统计，利用基本农田发展水产、蔬菜、花卉苗木等，对比种粮效益至少可增加25倍。面临的新形势新特点（一）工业化、城市化步伐的加快，对基本农田保护提出了新挑战。我国正处于全面建设小康社会的关键时期和城镇化、工业化快速发展阶段，推进城乡统筹和区域一体化发展、建设社会主义新农村、现代农业发展和生态建设等，都不可避免地占用部分耕地。但是，耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我国耕地资源补充的能力，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。近年来，一些地方为了追求经济利益，不惜以基本农田换项目、换资金、换税收，以浪费土地等资源为代价追求地方经济快速增长成为普遍现
5、象。由于过多征占耕地，使部分农民失去了土地，成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无人员”。（二）农村规模经营力度的加大，基本农田保护面临新问题。农村规模经营已成为农村发展不可逆转的潮流。农民在实施规模化经营的同时，追求农业比较效益的最大化，更多农民选择在基本农田里植树、发展果蔬花卉，甚至建设专门的养殖小区、农业观光园、农家乐等项目，在一定程度上影响了国家粮食安全。尽管国家出台了“五不准”等政策，但是，农民增收的愿望和地方政府出政绩的愿望是无法控制的。随着大量农业人口的流转，耕地对农民的保障作用会进一步减弱，农民对耕地的依附程度降低，一家一户的基本农田保护责任将更难落实。（三）国家支农惠农政策
6、的实施，为基本农田保护指明了新方向。现在我国已进入统筹城乡发展的新阶段，工业反哺农业、城市支持农村的力度不断加大。近年来，由于免除农业税、加大粮食补贴力度等一系列支农惠农政策的激励，农民种粮的积极性空前高涨。这一政策值得在基本农田保护中借鉴并予以推广。但是，这些政策均是以计税面积为依据，而很多基本农田以及土地整理后的新增耕地因为不属计税面积而未享受到这些政策补贴，影响了部分农民发展粮食、保护基本农田的积极性。比如，江陵县实有耕地面积98万亩，而计税面积只有46万亩，另有一半以上面积因未纳入计税面积而未享受到补贴。对策与建议（一）创新农村土地管理制度。一是要明确所有权。基本农田通过承包经营方式实
7、现所有权，或采用股份制形式组织农业生产经营，最终实现农场化、公司化；未利用地可以采用承包、租赁、拍卖等方式行使所有权；农村建设用地可以采用出卖、租赁、作价入股等形式实现土地所有权；宅基地采用出卖、租赁方式行使集体土地所有权；为公共利益国家征收土地，通过市场化价格强制交易实现集体土地所有权。二是要锁定承包权。在很多地方，由于大量农村人口的外出，特别是一些城中村、园中村、城郊村，确权确地一直没有落实，影响了农村社会稳定。三是要放活经营权。要建立农村土地流转的价格体系、农村土地承包经营权流转市场交易体系，完善农民的社会保障体系，实现农民土地承包经营权的货币化流动，以转包、出租、互换、转让、股份合作等
8、形式流转土地承包经营权，让土地在农民、农业、农村之间进行经营性流动。这样既有利于提高农业效益，更重要的是农民获得稳定的基本农田收益而珍惜土地，调动农民保护基本农田的积极性。（二）创新耕地保护责任共担机制。政府在耕地保护中应承担主导责任，农民应承担参与责任，企业应承担节地责任，努力构建“大家管、大家用、大家负责”的全社会的共同责任机制。政府是耕地保护的行政责任主体，对本区域耕地保有量负总责，要将耕地保护责任纳入各级政府年度综合目标考核，像计划生育政策一样，实行基本农田保护党政领导一票否决制。（三）创新土地的市场调节机制。要按照统筹城乡发展和区域协调发展的高度，建立统一的城乡土地市场，对两个产权的
9、土地资源用市场机制来配置，让农村的建设用地可以享受到与国有土地平等的权益。在“坚决控制城乡建设用地总规模”的要求下，盘活地方存量土地成为节约用地的一个途径。要加快建设农地交易市场，改变城乡，商业、工业、农业，城郊和非城郊，发达地区和欠发达地区的现有土地资源均势，激励地方充分结合本地实际发展所有能够致富农民的产业，推动各地农业和非农业建设用地资源向资本转变。（四）创新耕地保护的进退机制。保护基本农田，既要激活现有土地存量，又要挖掘土地增量，还要提高土地质量，实现保护耕地与保障发展的统一。一是拓展土地发展空间。要加大土地复垦力度，把砖瓦窑场、“空心村”治理和工矿废弃地整治工作作为强化耕地保护、保障
10、经济发展的一项重要措施，拓展建设用地空间，破解土地制约“瓶颈”，实现保护资源与保障发展“双赢”。要切实加强农村宅基地管理，引导农民集中居住，禁止超标准占地建房，规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。二是提高耕地保护质量。要进一步加大项目推进力度，特别向基本农田保护面积大、粮食主产区进行倾斜，实行连片开发、整体推进。可以借鉴血防综合治理“整县推进”和仙洪新农村建设试验区跨县市连片推进的成功经验，实行国土整治整县整市推进，达到整治一片、受益一方的效果。三是提高土地利用水平。要大力推广“居住向城镇集中、耕地向规模集中、工业向园区集中”的“三集中”模式，实现土地的集约节约经营，提高土地
11、利用效率。洪湖市螺山镇中原村结合迁村腾地项目，减少9个自然墩台，净增耕地130亩。建立节约集约用地机制，将节约集约用地评价结果纳入各级干部考核内容。（五）创新利益激励补偿机制。一是设立耕地保护基金。借鉴成都市和苏州市的做法，但成都、苏州两市属较发达地区，有富余财力设立耕地保护基金，这对于本身财政十分困难的粮食主产区而言，是难以实施的。鉴于耕地保护任务重的地方大多是粮食主产区，且地方财政穷，建议国家比照奖励粮食主产区的政策，对主要耕地保护区以财政转移支付形式帮助设立耕地保护基金。二是建立耕地保护补偿机制。应按照“以工补农、以城带乡”的机制，建立耕地保护补偿机制。一方面，以国家土地整理、高产农田建
12、设等项目形式实施工程类补偿。另一方面，建立区域补偿机制，由经济发达地区对耕地保护贡献大的欠发达地区实施经济补偿。可以按照农民耕地面积的多少，对农民和农村集体管护基本农田给予补贴和奖励，真正让基本农田保护区的政府和农民得到相应实惠。三是设立农地市场交易调节税。农地市场交易调节税的重要手段是税率。在货币补贴不能有效制止耕地减少的条件下，国家可以利用农地市场交易调节税治理耕地及非农和农业建设用地交易的可能市场失灵，同时农地市场交易调节税的收入可以满足国家购买农民耕地保护权的货币补贴支出和筹措耕地保护基金。四是完善征地补偿机制。一方面，要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。另一方面，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，提高征地补偿标准，体现农民财产权益。在规划确定的相同区片内，征地采取统一标准补偿农民，不随项目性质不同而有差异。
