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1、关于公共场所控制吸烟问题的法律分析以杭州市公共场所控制吸烟条例（草案）为例杭州市法制办法规处 李楠来源： 作者：杭州市法制办法规处 李楠 发布时间：2009-07-20 点击量：102【摘要】：随着人民生活品质的提高和健康意识的增强，对公共场所吸烟行为进行立法规范，已经成为当前政府履行公共管理职能、保障公众健康、改善公共环境的重要工作。由于公共场所控制吸烟管理涉及面广，公共场所控制吸烟立法引起社会各界的广泛关注。杭州市政府在借鉴国内外公共场所控制吸烟立法成功经验的基础上，结合杭州实际情况，综合社会各界人士意见、建议，制定出杭州市公共场所控制吸烟条例（草案）。为此，本文以杭州市公共场所控制吸烟条
2、例（草案）为例，分析讨论了公共场所控制吸烟问题涉及的，实施控制吸烟管理的公共场所范围界定、违法吸烟者和经营管理者法律责任以及公共场所控制吸烟法律执行等问题，并得出立法应当加强少数人权利保护、平衡协调各方利益和需求，以及应当结合当地实际情况立法等启示。【关键词】：公共场所 控烟 禁烟 执行 少数人权利一、公共场所控制吸烟的立法背景（一）公共场所控制吸烟的现实原因和法律基础据多家权威机构研究表明：被动吸烟增加成人肺癌、心血管疾病和慢性阻塞性肺病发生的危险性，增加哮喘的发病风险，损害肺功能。根据研究推算，目前我国人群中遭受被动吸烟危害的人数可高达5.4亿。 在2002年，11000人因被动吸烟而死于
3、肺癌，31300人因被动吸烟死于冠心病，估计因被动吸烟死亡人数超过10万。 被动吸烟多发生于办公室、会议厅、酒吧、餐厅、医院、学校等公共场所。多数资料表明：暴露在充满烟雾的房间里被动吸烟一小时，大约相当于吸入一支中等含量焦油的卷烟。 而人们每天待在公共场所的时间至少超过8小时，公共场所吸烟行为对公众健康造成巨大危害。公民吸烟自由作为个人自由意志的体现，具有自然性与社会性。一方面，吸烟者有吸烟满足自身感官和心理需求的自由，另一方面，吸烟者的吸烟自由受到反对吸烟者保障自身生命健康和人身安全免受烟草危害的权利的限制。法律是否应当对吸烟行为予以限制，应当对哪些场合的吸烟行为予以限制？任何人的自由，在仅
4、涉及本人时是绝对的、不受限制的，但在涉及他人时则是相对的和有限的。吸烟者在自己家中或其他私人场所吸烟，由于不会影响到公众的生命健康和人身安全，或者虽然可能会影响家人或该场所中的其他人，但是可以通过法律之外更有效的途径加以解决，法律不应当对此予以限制。但是，在公共场所吸烟严重危害公众健康、污染公共环境，侵犯他人健康权和安全权。因此，法律应当对吸烟者在公共场所吸烟的自由进行限制。（二）国内外控烟立法概况从全球来看，大多数的发达国家和部分发展中国家已经制定了公共场所控制吸烟（以下简称控烟）法律。其中，在公共场所全面禁烟的国家有澳大利亚、加拿大、爱尔兰、新西兰、挪威、南非和美国（纽约、加利福尼亚）等；
5、实施部分禁烟的国家有比利时、塞浦路斯、捷克共和国、爱沙尼亚、法国、芬兰、希腊、匈牙利、意大利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、俄罗斯、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙和瑞典等。 2003年5月，第56届世界卫生大会一致通过了烟草控制框架公约，成为第一部国际性的烟草控制公约。资料显示，实施控烟立法的国家和地区的公共环境和公众健康都得到了改善。例如：爱尔兰、新西兰、挪威等国家的评估报告显示，禁烟立法能够改善卫生状况，减少烟草消费，受到非吸烟者和吸烟者的欢迎。目前，我国有关控烟问题的法律规定多是出现在相关法律、法规的某些条款或细则中。如1987年国务院颁布的公共场所卫生管理条例，1991年第七届全国人大
6、常委会第二十次会议通过的中华人民共和国烟草专卖法，1991年第七届全国人大常委会第二十一次会议通过的中华人民共和国未成年人保护法，1991年卫生部发布的公共场所卫生管理条例实施细则等。随着烟草控制框架公约的生效，我国也于2005年8月28日正式批准了烟草控制框架公约，成为烟草控制框架公约的缔约国，并开始承担公约规定的各项控烟管理义务。全国各地目前也有多个地区颁布了控烟法，如深圳、广州、北京、上海等。这些法律的制定实施，对保障公众健康和净化公共环境起到了一定作用。（三）杭州市控烟立法情况杭州市政府一直在积极探索如何进一步加强控烟工作，保护公众健康。早在1995年，杭州市就制定实施了杭州市公共场所
7、禁止吸烟暂行规定（以下简称规定）。该规定在控制公共场所吸烟、提高公众对吸烟危害的认识等方面发挥了积极作用，在博物馆、美术馆、影剧院和大型商场 、超市等场所达到了较好的控烟效果。但总体来说规定的实施情况还不尽如人意，一方面是执行力度不够，另一方面是规定存在对禁烟场所划定过于笼统和严格、对吸烟区划定和吸烟室设置等配套要求没有明确、对违法吸烟行为没有明确界定、对禁烟场所经营管理者的义务设定不够合理等问题，尤其是将对违法吸烟者的处罚权授予给了禁止吸烟场所的所在单位，难以有效落实，并与之后出台的行政处罚法相冲突。随着经济社会的发展，公众对健康生活环境的需求不断增加，规定已经不能适应形势发展的要求，有必要
8、重新制定一部地方性法规来规范公共场所吸烟行为。为改善杭州综合环境、打造生活品质之城，杭州市政府抓紧调研，积极开展控烟立法工作，起草制定了杭州市公共场所控制吸烟条例（草案）（以下简称条例（草案）。杭州市政府在条例（草案）制定过程中，采取多种形式深入调研、了解情况。例如，采用在电视节目、报刊专栏中展开控烟辩论，在公共场所模拟控烟管理等多种方式了解公众对控烟管理的态度。为增强立法的科学性和民主性，杭州市政府还多次召开征求意见座谈会、专家论证会和立法听证会，听取相关政府部门、相关行业协会、控烟场所经营管理者、从事相关工作的人大代表、政协委员以及广大市民的意见、建议。从征集情况来看，这些意见、建议广泛涉
9、及吸烟的定义、条例（草案）适用范围、吸烟区和吸烟室的设置标准、未成年人禁止吸烟、违法吸烟行为界定、违法吸烟者和经营管理者法律责任等诸多方面，反映出公众对控烟问题的普遍关心。二 控烟立法主要问题的法律分析综合条例（草案）制定过程中社会各界人士的意见、建议，引起普遍关注的焦点问题主要是实施控烟管理公共场所范围界定、违法吸烟者和经营管理者法律责任和控烟法律执行。这些问题不仅关系到条例（草案）的制定，也关系到公众利益的维护。（一）实施控烟管理的公共场所范围界定问题实施控烟管理的公共场所范围界定问题是控烟问题的关键，决定着控烟力度和控烟法律的执行等重要问题，如何才能科学、合理对其进行界定？首先来了解一下
10、公共场所的基本概念，公共场所与公众场所的区别。公共场所是能够提供具有工作学习、社交娱乐、体育休闲、医疗保健、餐饮住宿等功能的一切公用建筑物、场所及其设施的总称。公共场所区别于其他场所的实质是：公共场所在使用功能上具有公共性。公众场所侧重进入场所人员的多样性，是指不同性别、年龄、职业、民族、国籍的人都可以进入的场所。公众场所是公共场所，但公共场所不一定是公众场所。例如，办公室不是公众场所，因为办公室是提供给特定人员办公的场所，不具有公众性。所以办公室不属于公众场所，但属于公共场所。公共场所的范围比公众场所的范围更宽。如果仅对公众场所控烟，会造成对办公室等公共场所控烟管理的疏漏。所以，应当在公共场
11、所控烟，而不仅仅是在公众场所控烟。1、实施控烟管理公共场所范围的界定方式和内容目前，国内外控烟法律中对公共场所范围界定都采用列举方式，主要包括以下几种类别：（1）工作类，如办公室、会议厅；（2）学习类，如各类学校、培训机构；（3）服务类，如办事大厅、商场；（4）社交娱乐类，如酒吧、游艺室；（5）餐饮住宿类，如餐厅、宾馆；（6）托幼类，如托儿所、幼儿园；（7）医疗类，如医院、诊所；（8）文化体育类，如体育馆、图书馆；（9）交通工具类，如飞机、火车；（10）其他类，如公共电梯。各国根据各自控烟情况不同，对实施控烟管理的公共场所范围界定不同。但是对于学校类、托幼类、医疗类、工作类和交通工具类公共场所
12、，基于其保护人群的特殊性、公众停留时间的相对较长性以及对公共交通安全较大的潜在危险性等特殊原因，这些类别的场所都被纳入控烟管理范围。而服务类和社交娱乐类公共场所，由于不同地域的历史文化传统、经济社会发展状况等差异较大，各国、各地规定有所不同。例如：香港吸烟（公众卫生）条例规定，公共泳滩、公园禁止吸烟； 美国恩西尼塔斯等沿海旅游城市宣布在海滩风景区、游泳场和沙滩等旅游场所禁烟 。在对公共场所范围界定问题上，条例（草案）也采用列举方式对以上各类公共场所做出了规定。但是，在公共场所的具体范围确定过程中，餐饮住宿类、社交娱乐类公共场所是否应当纳入控烟管理范围曾引起立法部门与相关行业协会的争论。例如：杭
13、州市餐饮住宿行业协会认为：由于中国人在传统婚庆场合有敬烟的习俗，在这些场所禁烟将引起消费者强烈反感，并导致餐厅、饭店经济收入下降。杭州市棋牌行业协会认为：人们到棋牌室主要是为了休闲、娱乐，并且已经形成了在这类场所吸烟的习惯，难以更改，因而不宜在这类场所控烟。而立法部门认为：法律具有引导性，不能因为目前这些场所的控烟管理难以执行，就不做出规定，并且条例（草案）已经规定餐饮住宿类、社交娱乐类公共场所在符合条例（草案）规定的情况下，可以设置吸烟室和划定吸烟区。实际上，行业协会与立法部门的意见反映的是传统习俗与公共管理的冲突问题。在解决这类问题时，既要考虑法律的权威性，也要顾及当地的实际情况，通过设置
14、吸烟室、划定吸烟区、倡导无烟观念、加强文明健康知识的宣传教育，逐步在餐饮住宿类、社交娱乐类公共场所进行控烟。因此，公众共同努力、共同推动控烟行动与法律规范相结合才是解决控烟问题的最佳途径。2、完全禁烟场所和部分禁烟场所的界定完全禁烟场所和部分禁烟场所的界定在条例（草案）制定过程中一直备受关注。控烟力度的大小不仅关系到公众健康利益的保护，而且直接影响到条例（草案）的正式实施效果。国外控烟法律普遍较为严格。一般根据公共场所空间的密闭程度，将公共场所分为室内公共场所和室外公共场所，采用不同的控烟管理模式。国外控烟管理模式主要有两种：一种是公共场所室内完全禁烟、室外不禁；另一种是公共场所室内禁烟和室外
15、部分禁烟相结合。现在大多数国家和地区采用后者对控烟问题进行管理，如加拿大、澳大利亚新南威尔士州 、昆士兰州 和中国香港 等。而采用前者进行管理的国家和地区有巴西、澳大利亚南澳大利亚州和西澳大利亚州等 。由于我国历史文化传统、经济发展水平以及人们对吸烟危害的认识程度与国外不同，国内的控烟立法无法采用国外模式，只能结合具体国情、市情，因地制宜。以条例（草案）为例，控烟管理采用少数公共场所完全禁烟和多数公共场所部分禁烟相结合的方式。条例（草案）第五条以公共场所是否具有特殊的教育、保护功能来确定完全禁烟场所的范围，规定诸如具有医疗功能的医疗机构室内医疗活动场所和文物保护单位等公共场所作为完全禁烟场所。
16、条例（草案）做出以上规定的主要原因是，这些场所的使用主体具有特殊性，需要重点保护。因此，对此类场所中的吸烟行为应当从严管理。条例（草案）第六条规定的部分禁烟场所主要包括餐饮住宿类、休闲娱乐类、办公等候类公共场所，这些公共场所在符合法律规定条件的情况下，可以设置吸烟室、划定吸烟区。条例（草案）以上相关规定的主要原因是，吸烟者在此类公共场所吸烟的情况较为普遍，如果将其纳入禁止吸烟场所，将对条例（草案）的正式实施效果产生较大影响。为切实保障公众健康、净化公共环境，对杭州市控烟管理必须循序渐进。同时，考虑到日后随着控烟管理的不断深入，控烟范围也会随之扩大，条例（草案）还规定，杭州市和各区县人民政府可以根据实际情况，确定实行控烟管理的公共场所。
