比较 楼继伟：加拿大养老金改革的启示中国当前整个养老保障体系的可持续性已受到巨大挑 战，改革的再一次顶层设计已经摆在我们面前，加拿大的改 革经历可以为我们提供启发全文共计 4775 字，原载《比 较》第 89 辑 我刚刚卸任财政部长，转到全国社保基金会工作，就收到郑 秉文教授送来的译著书稿草稿： 布鲁斯•利特尔(Bruce Little )所著《拯救未来：加拿大养老金“ 199年7 改革”纪实》仔细读过之后，强烈地感到应当推荐给中国读者首先，因为此 书可读性高叙述体的方式，给出加拿大养老系统的概况， 然后聚焦其中的“加拿大养老金计划” (CPP )从1965年CPP 产生的原因、过程，发展 20 年后面临不可持续的难题，随 后联邦和各省政府、 议会，特别是央地财政投入改革的努力， 娓娓道来加拿大联邦制的背景，更使央地博弈、妥协以及 社会广泛参与波澜壮阔，引人入胜加拿大养老保障体系是 金字塔形的，最底层是低水平普惠式的养老保障计划和收入 补充保障计划( OAS-GIS )前者待遇相当于平均工薪所得 的 14% ，后者基于家计调查， 对没有多少其他收入的老年人 进一步补助 OAS-GIS 基于联邦税收， 是福利性的， 再分配 性质的，体现了公共财政的再分配职能一般由中央负责的基 本原理。
第二层级及以上都是保险式的，并非福利性质的，这就是 CPP ，它是由雇主和雇员共同缴费形成的养老金， 多 缴多得， 并不是再分配性质 CPP 在整个就业期间需强制缴 费，由政府机构管理，累积结余也由政府管理投资，因此属 于社会养老保险第三层级是注册养老金计划（ RPPs ），它 是税优型的，由雇主和雇员协商缴费，交由市场机构管理， 相当于我国的企业年金和职业年金第四层级是税优型的个 人养老金制度，也可称之为商业养老保险，在我国还没有展 开 CPP 是央地在 1965 年共同建立的，这时“二战”及以前 工作的人们逐步进入退休年龄 20 世纪 50 年代建立的 OAS-GIS 只能保障最低水平的退休生活，经济在迅速繁荣， 在职薪酬较快增长，人们没有忘记老的一代他（她）们在 战前的经济衰退和战时经济中度过宝贵年华，但收入却比较 低建立 CPP 对老一代人适当补偿，并作为社会稳定的长 期机制，成为联邦和各省政府以及全社会的共识当时的 CPP 缴费率为 3.6%（雇主和雇员各半） ，退休金与缴费收入 挂钩， 一般为退休前 5 年平均缴费基数的 25%（即替代率为 25% ）CPP建立后出于对早退休群体的同情、 70年代快速的通货膨胀，以及政治家慷慨的承诺，退休金提标几乎是无 纪律的，也无人重视专业精算师的警告。
直到八九十年代之 交，全社会和政治家终于重视了 精算表明， CPP 将在 2004 年耗尽，或者逐年提高缴费率， 2030 年达到 14.2% ，才能 维持这使代际公平问题凸显， CPP 可被视为部分积累制 （虽 然公共积累额不多） ，是由工作的一代人部分负担退休一代 的养老金待遇给付不能让孙辈供养祖辈，社会有这个基本 共识 特别是政府和社会主流都明白， CPP 的给付是政府的 承诺，如果 CPP 不能精算平衡，则政府只能用增税或者财 政赤字去兑现给付承诺，仍旧是由纳税人承担，而赤字不过 是由后代纳税人承担从而财政系统深深地卷入改革，并成 为主角财政部与各省财政厅全面协调合作，由于不同的历 史背景、财政实力、理念，各省的立场各异，但合作是总基 调，终于在 1997 年达成了 CPP 改革方案 其间的故事跌宕 起伏，充分反映了各方面意见的冲突和妥协，社会的理解， 公务员队伍的专业精神和担当，关键政治家为国家长远计的 胸怀其中最值得财政部门关注的是 CPP 的修订需经联邦 和 2/3 的省同意，而且这些省的人口要占全国总人口的 2/3 以上这一条甚至比联邦宪法一般修订的条件还要严苛，后 者仅需占总人口的一半以上。
严苛的条件决定了改革协调的 艰难那么为什么联邦政府接受这么严苛的条件，这要从 1965 年 CPP 建立之前的协商讲起加拿大是联邦制，宪法 规定加拿大联邦政府和省政府共同承担促进机会均等、提供 质量合理的主要公共服务事业的义务，加拿大联邦政府更负 有均衡各省公共服务水平的义务从而类似 CPP 这样重要 领域公共服务要由加拿大联邦政府主导，各省共同决定在 1965 年 CPP 建立协商时，各省的理念是不一致的，其中人 口最多、经济最发达的安大略省要求联邦政府管理该省独立 的养老金计划，如果连锁反应发生，则会出现联邦政府管理 一系列省级养老金计划，这样会丧失国家养老金计划因提供 便携式养老金所具有的劳动力流动优势从而国家不得不让 渡今后制度修订的否决权，换来体制的完整性从公共财政 学上讲，维护市场的统一性，包括劳动力市场的流动性，是 中央政府事权 从这一角度看， 加拿大政府的妥协是值得的 CPP 对任何省份的就业者缴费率和退休者的替代率是统一 的，劳动力流动是顺畅开放的，退休老人选择养老地是无障 碍的劳动力作为最活跃的生产要素，具有充分的流动性， 对人们福祉的提升、 生产效率的提高作用巨大。
1965 年 CPP 的建立尽管不完美，但的确是一次顶层设计第二，从此书 叙述的各个事例中，可以体会出社会养老保障的基本原理 这对于理论和实务工作者有深刻的启迪社会养老保障具有 贫困老年人救助和强制性养老保险双重属性在加拿大，两 者是分开的前者主要由 OAS-GIS 组成，用一般税收为全 体退休者和其中的特殊困难群体提供低水平的保障，属于再 分配性质 后者是 CPP ，是国家立法强制所有就业人员都要 参加，互助共济、风险（寿命长短）分担的制度安排属于 社会养老保险性质，没有再分配属性社会养老保险体制可 以有多种模式选择一般来说，从筹资模式上可分为现收现 付制和积累制，在给付模式上可分为按个人积累或缴费确定 型（ DC ），以及待遇确定型（ DB ）实际上不存在完全的现 收现付制，因为这就需要在每年精算的基础上不断调整缴费 率或替代率，以实现年度收支平衡现实存在的被称为现收 现付制的，实际上都是部分积累，在一定时期年度收支结余 放在公共积累账户中统一运营，同时在定期精算的基础上， 周期性地调整保险参数，以保持长期精算平衡加拿大的CPP 就是这种体制 部分积累制在给付模式上可以与 DC 或 DB 相结合。
与 DB 相结合的组合，较易融入再分配机制， 但激励约束不足，可持续性堪忧与 DC 相结合也被称为记 账式个人账户制度， 体现多缴多得、 长缴长得， 可持续性强， 但不宜融入再分配机制近十余年来，由于不可持续，甚至 把国家拖入危机，一些实行 DB 制的国家把再分配属性剥离 出来，用其他政策工具实现，将 DB 改为 DC 制，出现了责 任清晰、制度可持续的局面加拿大的 CPP 吸收了 DC 制 的优势， 如给付标准为在职最后 5 年缴费平均数的 25% ，激 励约束还依靠垂直管理一致性的缴费征管体系维护完全积 累制在逻辑上只能同 DC 相结合，因为完全积累将建立实存 个人账户，给不出理由按 DB 给付，同他人分享同样的逻 辑，做实个人账户的资金应由个人承担风险收益，不应由政 府统一运营 在 1997 年 CPP 改革的准备时期， 一些机构和 省份主张转向完全积累制 1994 年世界银行提出三支柱养 老保险体系，力主第一支柱即社会养老保险采取完全积累做 实个人账户的模式，并以智利模式为推荐样板尽管 10 年 后世界银行的态度有所调整，转而主张记账式个人账户制， 那是后话，但在 CPP 改革的准备时期，当时的推荐模式还 是具有很大影响力的。
在这种情况下，加拿大专门考察了智 利模式，财政部坚决反对此种模式，并得到大多数省份财政 厅的支持，坚定地在 CPP 基础上寻求改进，重点是提高可 持续性和代际公平性这是正确的选择在完全积累制下， 个人决定实有资金账户的委托管理人，是与社会保险的原理 相冲突的每个人的财富创造能力是高度不确定的，生命长 短更是高度不确定的政府为了防止一部分人步入老年生活 无着，一些人更为长寿但累积财富已耗尽，除了用一般税收 对老人给以低水平补助外，强制性地要求每个人在就业期间 缴存一部分收入，投入到公共管理的保险中去，以确保退休 后终身保有基本生活，这就是社会养老保险的简单道理完 全积累制逻辑上的矛盾有三一是个人账户资金由个人决定 （有时是雇员和雇主共同决定） ，委托给哪一类风险特征的 哪一家基金管理人，个人创造财富的高度不确定性再一次影 响退休后的基本生活，这违背社会养老保险的基本属性二 是社会养老保险是强制性的，就隐含着政府的给付承诺虽 然从整体上看，私人管理机构可以控制好风险，获取相应的 收益，但一些管理机构会运作失败，这就迫使政府不得不干 预不确定性的过程和后果例如，根据年龄段限制个人可选择资产的风险类型（典型的是 50 岁以后，只能购买国债） 让绩优基金去兼并失败的基金，甚至是政府保底收益。
这些 举措都造成道德风险，也是不公平的重要的是，个人决定 资产配置常常存在问题，那就是，当年轻时没有经验，不会 资产配置， 往往配置了高风险组合基金 当积累了经验教训， 会配置时就因快退休了，政府又限制只能买国债这是这个 制度的另一个矛盾问题三是分散的私人机构管理基金成本 很高，不符合社会养老保险成本最小化的要求，例如智利的 管理成本达到 2.3% 以上这些问题在智利模式运行若干年 后都发生了，以至于有的社保专家认为是失败的例子在这 里我就不做评论了社会养老保险的另一共性难题，是代际 补偿的处理问题，特别是系统初建，早期未能缴费造成整个 就业期缴费不足的人群，其部分养老金支付需要后代人补偿 以此类推，代际补偿应逐步递减完全积累模式下，当代人 只负担本代人的积累，初建期制度性缴费补偿需一次性解决 智利的做法是政府向参保人发行“认购券”，在其个人账户中 记入一笔债权这些政府债务实际上是由后代纳税人偿还， 也是代际补偿的一种方式在部分积累制下，是由当代和后 代人提高缴费率， 建立公共积累账户， 平滑地解决代际补偿 这种做法容易造成政府和社会不切实际的幻觉，公共积累账 户中资金很多，往往给付提标比较慷慨，特别是 DB 色彩比 较浓的组合，更有这种倾向，因此精算就更为重要，以指导 周期性的调整诸如缴费率、替代率、退休年龄等社保参数， 以保持长期精算平衡。
20 世纪 90 年代初的 CPP 就面临类 似的情况独立精算显示，除非将当时 3.6% 的缴费率逐步 提高到 2030 年的 14.2% ，并维持下去， CPP 才能保持当前 的支付政策，不致破产 14.2% 的固定缴费率将极大损害加 拿大的竞争力，尽管这一情景会逐步显现，已足以促使负责 任的政治家行动起来，终于在 1997 年达成了改革方案一 是在给付方面加强纪律约束， 延续了准 DC 的待遇确定机制， 退休金年度调整标准为上一年的 CPI 对伤残抚恤金和遗属 抚恤金加强规范 二是在缴费方面， 快速提高费率， 到 2003 年达到 9.9% ，并长期固定，从而快速增加公共账户积累资 金三是成立加拿大养老基金投资管理公司( CPPIB )，由 专业化团队市场化运作公共账户积累资金联邦和省组成的 理事会给予管理层充分的授权，可以在全球配置各类资产， 而且不必配合加拿大政府和各省政府的发展计划，唯一的目 的就是获得风险调整后的超额回报，业绩基准是 CPI + 3 个 百分点，从而弥补为 4.3% (14.2%-9.9% )的精算缺口这 一方案体现了公共部门的专业性和责任担当，也体现了全社 会的责任感， 不能让孙辈们承担祖辈的支付缺口， “我们这一 代人要抗起来”。
我在中投公司工作期间与 CPPIB 有过合作， 这是一家受业界尊敬的机构投资者 CPPIB 不负政府和人民 的期望，成立近 20 年来， 以略。