会计与审计浅析国库集中支付改革后预算编制和执行中存在的问题和建议张 帅(浙江省省级机关会计核算中心 ,浙江 杭州 310007)摘要 :随着国库集中支付改革的全面推开 ,逐渐暴露出某些环节衔接不畅 、预算监管乏力等问题 本文通过省级预算单位在国库集中支付改革后 ,部门预算编制与国库集中支付之间存在的问题进行分析探讨 ,为下一步公共财政改革 决策提供一些参考意见和建议 关键词 :国库集中支付 ; 预算编制 ; 预算执行 ; 建议编制科学 、合理的部门预算是规范财政支出 ,强化预算约束的重要措施 ,是预算管理改革 、建立公共财政框架的基 础 随着国库集中支付改革的全面推开 ,逐渐暴露出某些环 节衔接不畅 ,预算监管乏力等问题 ,本文通过省级预算单位 在国库集中支付改革后 ,部门预算编制与国库集中支付之间 存在的问题进行分析探讨 ,为下一步公共财政改革决策提供 一些参考意见和建议 一 、预算单位在预算编制和执行中存在的问题(一) 部门预算编制缺乏科学性 、完整性目前 ,部门预算的编制预算科目已细化至项级 、经济科 目也细化至款级科目 ,但在实际编制过程中 ,由于客观上部门预算具有前瞻性 、预测性和不确定性的特点 ,主观上预算单位又不够重视 , 仍按粗放型的方式编制预算 , 存在“重总 额 、轻细项”的思想 ,未进行严谨的测算和详实的调查研究 , 对经济科目的申报也十分随意 ,对定额标准内的预算金额在 各个经济科目之间的分配想当然 ,缺乏科学性 、完整性 ,这样 就造成在执行时 ,实际发生的费用无法与经济科目匹配 ,无 法按编制的预算列支 。
二) 预算执行随心所欲 ,对预算的刚性约束观念淡薄 不少预算单位的领导对预算的严肃性不了解 ,不重视 ,各单位财务人员的业务素质也存在差异 ,在预算执行中 ,不以预算为依据 ,突破预算细化控制的现象较普遍 不根据预算来 控制支出 ,而是先支出 ,然后想方设法在预算内列支该费用 ,破坏了预算的刚性 ,并且有可能造成所列支的项目费用和实际用途不符 ,甚至出现事实上的超预算支出或无预算支出 三) 预算单位定额经费不足 ,存在挤占专项经费的现象 目前部门预算编制人员经费是按人员定额和人数计算的 ,公用经费也是按定额和人数编列的 ,项目经费则按实际需要确定 由于客观情况多变 ,且各预算单位的业务职能又 在不断的变化和调整 ,而定额标准未适时作相应调整 ,引起定额经费不足 ,挤占专项经费 ,通过专项经费来弥补正常经费的问题 四) 政府采购预算编制不准确 ,影响了预算的执行政府采购预算是部门预算的一部分 ,它与一般预算共同构成完整的部门预算 对应纳入政府采购范围的项目须编 入采购预算 ,否则不予支付 目前虽对应列入政府采购预算 范围的项目作了明确的规定 ,但项目范围 、具体执行环节的 有关政策不够细化 , 仍以单位财务人员的主观判断进行预 测 、区分为主 。
五) 上级预算单位将财政资金重新分配转拨给下级单 位 ,存在“小财政”现象长期以来 ,由于预算体制方面的原因 ,在预算编制级次 的设置上 ,存在某些基层单位不独立编报预算 ,由上级主管部门代为编制 ,在与主管部门的本级预算汇总后以上级主管 部门的名义上报财政 ,审批通过后 ,下达到主管部门 ,由主管 部门转拨给基层单位的现象 这使得这些基层单位的财政 资金使用脱离了财政部门的事前 、事中的监督 二 、部门预算编制和执行存在的问题对国库集中 支付的影响(一) 不利于预算编制刚性约束和预算执行真实反映两者的统一 由于预算编制不准确 ,实际发生的费用无法在预 算所列示的项级 、款级科目的范围和金额内列支 ,就会出现一个“两难“局面 此外 ,预算执行本身的不规范 ,也影响了 预算的严肃性 ,影响了预算对财政资金支出控制的有效性 二) 不利于国库集中支付机构高效 、快捷 、安全的支付 预算资金 ,提高资金的使用效率 ,影响国库集中支付改革的进一步深化 按照国库集中支付有关制度的规定 ,支付执行机构必须严格按照预算支付财政资金 ,对与预算不符的支出 不予支付 由于单位预算编制的不准确 ,实际发生的费用与预算不匹配 ,就有可能造成资金无法正常 、及时支付 ,影响了 国库集中支付效率和资金使用效率 。
三) 不利于财政部门对财政资金实际执行情况的监督 和评价 由于目前预算编制与预算实际执行不符 ,实际发生的费用无法与预算的细化科目匹配 ,使费用的实际开支情况不能在支付过程中得到真实反映 ,影响财政部门对财政资金 执行全过程的有效监督 而财政部门不能及时取得准确 、完76 理论研究会计与审计整 、真实可靠的信息 ,难以对财政资金的执行效果进行正确 、全面的分析和评价 此外 ,系统转拨资金现象的存在 ,也一 定程度上影响了 财 政 部门 对 资 金 使 用 状 况 的信 息 收 集 和监督 三 、解决以上问题的主要建议(一) 加强预算编制的指导与业务培训工作 ,强化预算执 行的法律刚性约束观念针对预算编制时间紧 ,部分预算编制人员业务水平较低等客观情况 ,财政部门应加强业务指导 留出一定的时间针 对财政部门与预算编制部门意见不一致的部分 ,进行磋商与论证 ;增加协调时间 ,扩大磋商范围 ,增加科学论证环节 ,使预算编制更加符合实际 同时加强培训工作 ,把专项培训与 日常培训结合起来 ,把“重总额 、轻细项”的倾向转为两者并重 ,把重预算报表的勾稽关系转向重预算编制的实质 ,细化决算报表的编制 ,逐步提高单位财务人员的预算编制水平 。
二) 做好预算编制的基础性工作 ,提高预算编制的前瞻 性 、科学性和完整性1 . 全员参与 部门预算的编制是以预测单位各部门的 实际工作业务为基础的 ,光靠财务人员或财务部门是难以做到预算编制的科学性 、完整性和准确性的 ,只有全员参与才可能提高预测的准确性和有效性 ,同时有利于全体人员从实 际中体会预算的严肃性 ,有利于预算的规范执行 2 . 推进项目库管理建设 ,对申请预算的常用项目进行规范化 、程序化管理 ,进入项目库的项目须经过严格的论证 、审 核 ,并建立常用项目历年实际执行情况的汇总 、分析和评价体系 ,实行滚动管理 ,为预算单位编制专项预算提供指导 ,提高单位预算编制的效率和准确性 ,同时也可以为财政部门进 行预算审核提供参考依据 三) 完善程序设置 ,从系统上为保持预算编制和执行的一致性提供技术支撑在用款计划申报 、审批的程序设置上 ,应逐步与已细化 至项级 、款级科目的预算口径保持一致 对用款计划编制的 控制细化到款级经济科目 ,单位只能在该明细科目的全年预 算金额范围内编制计划 超范围编报计划或者无该科目预算的支出必须先通过财政部门调整预算 ,根据调整后的科目 预算才能编报计划 ,支付资金 ,从硬件上保证预算执行的刚 性 。
同时 ,加强网络建设 ,保证网络的安全和畅通 ,以便于预 算单位能够顺利 、高效的编制计划 ,及时 、安全的支付资金 , 保证业务的正常开展 四) 加强预算执行的监督 ,保证预算执行的严肃性和规 范性加强对预算执行的事前 、事中监督 ,在执行机构现有的监控体系的基础上 ,完善对关联户业务的监控机制 ,建立对 其他特殊业务的监控机制 重点加强大额的现金支付业务 ,零余额调整业务 ,涉及单位福利发放的业务等监督 ,尤其要加强二 、三级单位授权支付类费用支出的监控 ,从源头上对 预算执行加以控制 ,保证其严肃性和规范性 参考文献 :[ 1 ]陶裕群 ,卢煜. 国库集中支付的问题及对策建议. 现代商 业 ,2008 , (36) :153 - 154 .[ 2 ]陈剑. 完善制度强化监督进一步深化财政国库集中支付 改革. 中国财经信息资料 ,2007 , (22) :28 - 32 .[ 3 ]张振川 ,吴会香. 完善国库集中支付制度 构建公共财政框架. 中华会计学习 ,2007 , (6) :35 - 37 .作者简介 :张帅 ,浙江省省级机关会计核算中心主任科员 ,中级会计师 上接第 57 页)4 . 质量控制由于 EPC 项目是承包商设计实施一体化 ,对于 EPC 项 目的实施 ,要更多地从自身把好工程质量关 。
项目部要制定完善的质量管理体系和制度 ,从设计到施工 ,都要有完备的 自我检查和自我监督体系 ,以责任制的形式把质量问题落实到人 为了保证质量 ,项目实施时 ,可以沿用一些西方国家 设计兼监理的模式 , 在项目部内部分成相对独立的 2 个部门 ,一个设计兼内部监理部门 ,一个施工部门 ,这样更有利于 项目实施中的质量保证 为保证工程质量 ,对设备和系统的性能考核作为合同条款的一个重要部分 从设备 、材料技术协议的签订 、制造 、到 货验收 、安装调试 、质保期终了的验收方面 , 进行全过程监 控 为确保工程质量 ,在合同中约定 ,在合同保证期内 ,如有 任何合同担保的特性或担保值尽管在采取修正措施后仍不能达到合同要求 ,有权按照合同的有关条款降低合同价格或索赔甚至拒收 5 . 进度控制施工计划由总承包项目部编制和组织实施并随时通报业主项目部和监理公司 同时 ,业主项目部要随时掌握进度 和实施过程中存在的问题 ,主动帮助协调解决 ,共同促进工 程的进展 通过运用项目管理软件 ( 如 P3) , 能便捷地掌握进度的控制状况 参考文献 :[ 1 ] 杨云会. EPC 国际工程项目的设计控制和运营管理. 有 色金属设计 ,2007 ,34 (3) :67 - 70 .[ 2 ]于忠莲. EPC 项目运作要一体化. 中国石油企业 ,2006 , (9) :38 - 39 .[ 3 ]孟宪海 ,赵启. EPC 项目业主的目标与策略. 国际经济 合作 ,2005 , (10) :49 - 50 .作者简介 :邹晓晖 ,中亚天然气管道公司工程师 ,从事合同管理工作 。