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1、县域工业用地集约利用潜力评价研究以金坛市为例郭贯成，吴群(南京农业大学公共管理学院)摘要：本文在界定工业用地集约利用潜力内涵的基础上，根据工业用地集约利用潜力挖掘的难易程度，将工业用地集约利用潜力划分为管理潜力、结构潜力和强度潜力，重点对工业用地集约利用潜力测算的思路进行了探讨，并以江苏省金坛市为例，开展了实证研究，结果表明：金坛市工业用地集约利用有很大的提升空间，可以挖掘的总潜力达到849.53公顷，其中，管理潜力、结构潜力和强度潜力分别为137.73、184.94和526.86公顷；在容积率潜力、地均投资强度潜力和地均产出强度潜力三种强度潜力中，地均投资强度潜力挖掘空间最大，是金坛市近期工
2、业用地集约利用重点挖潜方向。关键词：工业用地；集约利用；潜力如何能够既满足城市化、工业化对用地的合理需求，又尽量少占耕地，实现社会经济持续、健康发展的战略目标，是现阶段土地利用亟需解决的重要课题。土地集约利用已成为破解“保障发展、保护资源”两难问题、实践科学发展观的重要举措，具有重要的战略意义。目前，学界对土地集约利用评价的研究主要集中在城市土地集约利用评价和开发区土地集约利用评价研究上，对工业用地集约利用潜力评价研究较少，已有的少许研究也只是对工业用地集约利用评价指标体系以及综合评价指数等进行了探讨1- 5。本文以金坛市为例，从管理潜力、结构潜力和强度潜力等方面对县域工业用地集约利用潜力评价
3、进行探索和尝试，以期为大陆其他地区开展类似工作提供有益的参考和借鉴，切实推进社会经济又好又快发展。1工业用地集约利用潜力内涵集约用地主要是针对人类的社会经济活动而言的，是通过增加生产要素的投入、改善经营管理、提高土地利用率或优化土地利用结构等措施，不断提高土地利用的经济、社会和生态效益，从而使土地利用效率达到一个合理水平的行为。工业用地集约利用潜力就是在未来的工业土地利用中通过一定的集约用地措施和途径，在不增加新的工业用地的前提下，可以挖掘的工业用地潜力规模。工业用地集约利用潜力的大小不仅取决于目前土地集约利用的程度，而且取决于未来一定时期内地区经济发展和技术水平等因素，其大小与目前集约利用程
4、度成反比。同时，工业用地集约利用潜力是一个相对概念，对于不同的参照标准，集约利用潜力也有所不同，并且随着社会经济发展水平和技术水平的提高而发生变化。2 工业用地集约利用潜力类型开发区土地集约利用评价规程将土地集约利用潜力分为扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力等几种类型。本研究认为，集约用地潜力应主要考虑提高已有的存量用地的集约利用程度，来提高土地的利用效益，因此本文将工业用地集约利用潜力分为管理潜力、结构潜力和强度潜力等。管理潜力是指通过处置空闲工业用地和闲置工业用地，可增加的土地供应面积，本研究用空闲工业用地和应收回闲置土地面积之和表示管理潜力；结构潜力是指在评价范围内已建成工业企业用地
5、中，通过用地结构调整可增加的直接为工业生产服务的生产性工业用地面积，本研究通过生产性用地比率测算结构潜力；强度潜力是指在评价范围内已建成工业用地中，现状工业用地建筑容积率、投入强度（用地均固定资产投资强度表示）、产出强度（用地均开票销售表示）与相应理想值的差距换算形成的用地潜力。由于工业用地建筑容积率、投入强度、产出强度三个指标间有一定的相关性，不宜将三种潜力直接相加，所以本研究将这三种潜力的平均值作为最终的强度潜力规模。此外，本文认为可以根据工业用地集约利用潜力挖掘的难易程度，分行业、分区域、分阶段合理地安排挖潜的顺序，使地方政府与土地行政主管部门制定科学、合理的工作程序，促进挖潜工作有条不
6、紊、逐步深入。在管理潜力、结构潜力和强度潜力中，管理潜力是土地集约利用中最容易、最直接的一种挖潜方式，通过加强工业用地管理，消化闲置土地、利用废弃土地可直接增加工业用地面积；其次是结构潜力，在通过充分对闲置和空闲土地进行挖潜后，工业用地的总量保持一定，然后可以考虑提高生产性用地在用地总量中的分配比例，来提高土地利用集约水平；最后是强度潜力，这是最为困难，也是要求最高的一种集约利用潜力形式，而且这种潜力的实现不是一朝一夕的事情，可能要花费较长的时间才能见到成效。3 工业用地集约利用潜力测算思路3.1开展土地利用状况调查通过用地调查，分析评价区域工业企业土地利用概况，调查获取工业企业的现状用地面积
7、、空闲和闲置用地面积、生产性用地面积比率、建筑容积率、地均固定资产投资强度和地均开票销售等数据。3.2理想值的确定3.2.1理想值确定原则理想值确定主要考虑以下几项原则：（1）理想值应依照集约用地原则，在符合有关法律法规、国家和地方制定的技术标准、土地利用总体规划和城市总体规划等要求的前提下，结合评价区域的实际情况确定；（2）当采用相关技术标准作为确定理想值的依据时，应注意评价对象涉及的指标理想值与相关技术标准在数据口径等方面的对应关系；（3） 理想值原则上应优于现状值。3.2.2理想值确定方法理想值确定可以采用以下方法：（1）目标值法：结合国家、区域、开发区等国民经济和社会发展规划等目标，结
8、合土地利用总体规划、城市规划、有关用地标准、行业政策等，确定指标理想值；（2）发展趋势估计法：在遵循节约集约、合法合规用地原则的前提下，结合评价区域社会经济发展状况和趋势估测指标理想值，趋势估计期限宜为35年；（3）先进经验逼近法：借鉴国内外开发区土地节约集约利用经验，确定指标理想值；（4）专家咨询法：选择一定数量的专家咨询确定指标理想值，咨询专家数量为1020人。3.3工业用地集约利用潜力测算与汇总根据工业用地集约利用潜力分类，分别测算评价区域工业用地的管理潜力、结构潜力和强度潜力，然后进行汇总。3.4工业用地集约利用潜力开发根据工业用地集约利用潜力测算，找出潜力挖掘方向，提出工业用地集约利
9、用的途径与措施。4实证检验以金坛市为例4.1研究区域概况金坛市是隶属江苏省常州市的县级市，地处江苏南部，位于北纬313342315322，东经11917451194459，为宁、沪、杭三角地带之中枢。境内水陆交通方便，东与常州市武进区相连；西界茅山，与句容市接壤；南濒洮湖，与溧阳、宜兴市依水相望；北与丹阳市、丹徒县毗邻。全市总面积975.49平方公里，其中陆地面积781.27平方公里，水域面积194.22平方公里。2007年，金坛市辖7镇和1个开发区，全市人口55.04万人，其中非农人口28.16万人。近年来，金坛社会经济快速发展，先后跨入大陆农村综合实力百强县市、大陆百家明星县市、大陆首批8
10、0家小康县市、大陆科技实力百强县市和全国卫生城市行列。2007年，全市实现地区生产总值223亿元，同比增长18.6%，其中，工业是全市经济发展的主要动力，占地区生产总值的47%。2007年，全市完成工业总产值440.8亿元，比上年增长27.5%；完成工业增加值104亿元，同比增长27.6%。本研究建立在对金坛市工业企业土地利用状况调查的基础上，集约利用潜力评价时点为2007年6月30日。4.2 金坛市不同镇（区）工业用地集约利用潜力值测算金坛市处于苏南工业相对发达地区，但考虑到它属于县级市，在国土资源部工业项目建设用地控制指标（试行）中属于四类地区，与江苏省苏南地区平均水平还有一定差距。本研究
11、在考虑工业用地集约利用水平与经济发展程度的相关性后，在测算各镇（区）的工业用地集约利用潜力时，将苏南地区近期的平均值作为理想值（数据来源于江苏省土地集约利用研究6），其中，出于数据的可获得性，测算结构潜力时，采用江苏省常州市高新技术开发区典型工业企业的生产性用地比率（48%）作为理想值。4.2.1管理潜力测算管理潜力测算根据公式：式中：工业用地集约利用管理潜力；QK 空闲未处置工业用地面积；QX 应收回闲置工业用地面积。金坛市各镇（区）工业用地集约利用管理潜力测算结果如表1所示，其中，开发区的管理潜力最大，达到48.13公顷，占全市管理潜力的35%，其次是金城镇和尧塘镇，朱林镇管理潜力最小，只
12、有3.03公顷。根据调查，金坛市部分闲置工业用地是由于企业资金短缺以及市场变化等原因造成的，还有一些是因为土地平整不到位、拆迁未能及时清障、补偿不到位等。这表明，金坛市需要加强检查企业进驻后的投资力度，同时对企业用地要进行批后管理和检查督促，同时做好相关的政府服务和配套工作，确保有限的土地资源能得以合理、充分、有效的利用。表1 金坛市不同镇（区）工业用地集约利用管理潜力汇总表 单位：公顷镇（区）开发区金城镇直溪镇尧塘镇朱林镇儒林镇指前镇薛埠镇小计闲置工业用地面积48.1328.15016.343.0313.586.113.54118.88空闲工业用地面积02.85.877.31020.8701
13、8.85管理潜力48.1330.955.8723.653.0315.586.983.54137.734.2.2结构潜力测算结构潜力测算公式为：式中：工业用地集约利用结构潜力； 截至评价时点已建成工业用地面积或现状工业用地面积； 工业生产性用地比率的理想值； 工业生产性用地比率的现状值。计算表明，开发区和金城镇的结构潜力较大（表2），结构潜力超过10公顷的还有尧塘镇和薛埠镇，朱林镇结构潜力挖掘空间最小，只有1.55公顷。金坛市工业用地集约利用结构潜力测算表明，通过用地结构调整，可以挖掘184.94公顷生产性工业用地的潜力，从而提高工业用地集约利用程度。表2 金坛市不同镇（区）工业用地集约利用结构
14、潜力汇总表 单位：公顷镇（区）开发区金城镇直溪镇尧塘镇朱林镇儒林镇指前镇薛埠镇小计生产性用地比率29%22%39%34%45%27%33%34%现状用地面积456.77186.0770.65107.0851.8136.3957.2076.081042.05结构潜力86.7948.386.3614.991.557.648.5810.65184.944.2.3强度潜力测算强度潜力包括建筑容积率潜力、投入强度潜力和产出强度潜力等几个方面，本研究对此分别进行测算。强度潜力测算公式为：式中：土地集约利用强度潜力；Qp截至评价时点已建成工业用地面积或现状工业用地面积； 工业用地建筑容积率、地均固定资产投资
15、强度、地均开票销售的理想值；工业用地建筑容积率、地均固定资产投资强度、地均开票销售的现状值。通过表3、4可以得出，以苏南地区平均值作为参考值对金坛市工业用地集约利用强度潜力进行测算，强度潜力面积最大的是开发区，其次是金城镇和尧塘镇，强度潜力面积占现状工业用地面积比例较大的有薛埠镇、金城镇和朱林镇。在容积率潜力、地均投资强度潜力和地均产出潜力三种强度潜力中，地均投资强度潜力挖掘空间最大，说明金坛市近期的工业用地集约利用强度潜力可以重点放在固定资产投资方面。表3 金坛市不同镇（区）工业用地集约利用强度潜力测算各指标现状值及理想值镇（区）容积率现状值容积率理想值地均投资强度现状值（万元/公顷）地均投资强度理想值（万元/公顷）地均产出现状值（万元/公顷）地均产出理想值（万元/公顷）开发区0.400.55873.603031.952157.603931.95金城镇0.41481.051482.15
