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1、论公共管理学与行政管理学的关系摘 要：一直以来，公共管理学与行政管理学的关系都被广泛讨论，是一个 比较有争议的话题。在西方，这个问题也引起了很大争论。主要是探讨公共管理 与行政管理是相互包含关系，还是两个独立的个体。本文主要以公共管理学的基 本概念为切入点，对公共管理学与行政管理学的关系展开分析，重点分析二者之 间的区别，以加深对公共管理学与行政管理学的关系的认识。关键 词：公共管理学；行政管理；区别；关系绪论随着社会主义市场经济的飞速发展，需要更为全面精准的管理，那么，思考 公共管理学与行政管理学的关系就显得尤为重要，提高管理水平破在眉睫。一直 以来，中外学者们对于公共管理学与行政管理学之间
2、区别联系都有各自的看法， 什么是公共管理？为何公共管理与行政管理能引发许多学者的激烈讨论？直至 今天，基本概念混乱不清、基础理论肤浅薄弱、学术论着自相矛盾的现象依然相 当普遍。因此，理清楚二者之间的关系是当下很重要并且必要的事情。本文就以 公共管理学的基本概念为立足点，规范澄清公共管理与行政管理基本概念的含 义，理顺二者的相互关系，以促进我国的公共管理教育和研究健康深入发展。一、管理学的学科背景“公共管理”出现前，国内使用广泛的是“行政”、“行政管理”或“公共 行政”，相应的学科被称为“行政学”、“行政管理学”、或“公共行政管理学”。 这些概念的内涵与外延是：“行政学”即能表明它所指的特定领域
3、，又能表明它 是一种实践活动，即行政学研究的是政府的管理行为。但是，无论行政、行政管 理、公共行政管理对应的是西方的行政管理，即从主体上看，行政管理不包括司 法机关、立法机关、经济组织、人民团体和群众组织。从客体上看，行政管理的 对象分两个方面，一是对外部公共事务的管理，二是对自身的事务管理。从行为 特征上看，行政管理具有阶级性、政治性和强制性等属性。从行政管理到公共管理的过程是，20世纪90年代，中国行政管理学进入相 对平稳的发展时期。学科身份得到广泛的认可，理论队伍不断壮大，国际交流不 断扩大。然而，“平稳”换个角度可能意味着平静、平淡，缺乏活力和超越现 实的能力，中国行政管理需要新的刺激
4、，以免空虚和平庸。当1995年一一1996 年行政学界完成第一个十年发展的总结后，新生了一个概念一一“公共管理”推 动中国行政管理学进入第二个十年，在某种程度上可以说进入一个新的阶段。总 之，行政管理学是伴随中国改革开放的进程发展起来的，随着中国的社会发展， 公共管理在行政管理等学科的基础上发展起来了。二、公共管理的相关概念公共管理作为现代管理科学四大分支之一，是未来世界和当代中国最有发展 潜力和广阔前途的学科。自从上个世纪九十年代公共管理作为独立的学科在中国 出现，中国公共管理科学的发展展示了蓬勃的生命力。随着当代中国经济的发展， 改革的深入和和谐社会的建设，公共管理的作用越来越为社会所重视
5、，中国公共 管理已经成为中国社会科学研究的最大生长点。行政管理和公共管理是一门比较 广的学科，作为初学者简单谈一下自己的认识。公共管理的概念：它是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为 核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其技术、方法的学问。公共管理的含义：公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施管 理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别与分 支学科。是80年代中后期，在当代社会科学与管理科学的整体化趋势以及公共 部门管理实践特别是“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为 核心，融合多种学科相关知识和方法所形成的一个知识框架。公共管理
6、在实施管 理的主体、管理活动的内容与范围、管理目标等一些基本的原则和管理理念方面， 仍然与公共行政保持一致。公共管理的主体：公共管理主体可以分为政府和其它公共管理主体两个部 分。所谓其它公共管理主体是指在为实现公共利益为目标而存在的一些组织，一 般可称为非营利组织或者第三部门。公共管理的对象：公共管理以社会公共事务作为管理对象。社会公共事务的 具体内容分为公共资源和公共项目、社会问题等。公共管理的目的：公共管理的目的是实现公共利益。所谓的公共利益是为社 会成员共享的资源与条件。公共利益的实现主要表现为公共物品的提供与服务。 公共物品的涵义非常广泛，既可指有形的物品，如：公共场所、公共设施、公共
7、 道路交通，也可指无形的产品和服务，如：社会治安、社会保障、教育、医疗等。公共政策的本质：一，公共政策集中反映或体现统治阶级的意志愿望。二， 公共政策作为政党国家或政府的公共管理手段，服务与社会经济的发展和文化的 进步。公共政策的目标：政策目标的价值前提。政策目标涉及主观和客观两个方 面，既要解决“是什么”的问题又要解决“应该是什么”的问题。一方面，确立 政策目标要以社会的事实或客观条件为基础，从实际出发，以事实为依据，即人 们选择什么样的目标实由社会现实决定的。但另一方面，公共政策作为政府对社 会政治经济生活的干预措施或解决问题的手段，该达到何种理想状态（即政策目 标应该是什么）,关建取决于
8、全社会及社会成员个人价值判断或价值观。三、公共管理学与行政管理的异同公共管理学就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部 门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作 为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因 此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门 的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第 三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。中国的公共管理。作为一种社会实践。是伴随着改革开放、特别是神会主义 市场经济体制的加速建立而迅速发展的。其具体表现是行政管理体制改
9、革，政府 职能转变。政府管理社会事务的方式方法发生变化，社会中介组织及其他非政府 的社会公共事业管理部门数量迅速增加、职能作用增大等等。从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所 公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代， 英语中的Public Administration 一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科 在我国恢复时，“公共行政” 一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界 的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个 时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规 律的科
10、学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管 理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管 理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共 机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。（一）行政管理学与公共管理学相同点仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的，无论是 行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问 题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或 提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领 导问题、决策问题、执行问题、监督
11、问题及其管理过程中的规律性问题，既是行 政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注 和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。（二）公共管理学与行政管理学不同点公共管理学与行政管理学在以下几个方面存在着差别：第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织 的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其 规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织 的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明 显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者
12、说，前者所探讨的范围 是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的 关系可以看成是整体与部分的关系。第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过 程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门 之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其 规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研 究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共 事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准” 公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具
13、有各自特殊的管理方式和管理规 律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式 和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公 共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹 的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行 政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社 会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时， 也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点 是如何把政府
14、机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品。 在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政 府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正 是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看 成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府 机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府 把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样， 只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而 行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的
15、”公共部门）对社会公共事务的管理， 这也是公共管理学与行政管理学的区别。四、结语公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分、一 般与个别的关系，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强 调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学 与行政管理学的区别。在政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、 监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是 公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公 共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。我认为，对公共管理（学）与行政管理（学）二者关
16、系问题。在当前也应注 重把握一些最基本的实质性的东西。理论上的研究。概念、定义上的争论是必要 的，但它最终要基于社会实际，为社会实际服务。这里所说的社会实际，包括了 一个国家或地区的政治、经济、历史文化等方面的状况。每一个国家都有自身的 特点。理论学术上的研究。应有利于推动实践发展，要依据社会实际。针对社会 实际，考虑到具体的社会环境。我国的公共管理学科概念的界定及体系的建立， 应从中国的社会实际出发，反映中国的特色。我国在学科设置上，将公共管理作 为一级学科。将行政管理作为其下辖的5个二级学科之一，就目前来说，还是反 映或体现了我国社会发展实际状况的，因而也可以说是很科学合理的。至于公共 管理与行政管理二者关系如何，实际上已经比较明确了，当今中国，可以说，公 共管理（学）是行政管理学发展的新阶段、新趋势。从其内涵来说，无论管理主 体、对象、内容、范围、手段、方式都是对行政管理学的延伸、发展、扩展、更 新。其中，政府管理是公共管理的核心（不论是狭义政府管理，还是广义政
