深圳TOD规划管理与实践

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1、深圳市TOD规划管理与实践【摘要】为促进城市土地利用与交通规划的协调发展， 总结了国际上不同城市在不同体制 机制环境下发展TOD时采用的三种主要模式，结合深圳市城市发展特点，探讨 了深圳市适合采用的TOD模式。在此基础上，提出深圳市发展 TOD的总体框 架体系和TOD分区发展策略，并从规划思路、规划方法、规划标准、规划管理 以及规划实施等方面提出TOD模式的保障机制，最终形成以法定图则为核心控 制文件的TOD控制引导方法。【关键词】交通规划； TOD；发展模式；规划管理；规划实施；保障机制0.引言目前，我国各大城市先后进入了轨道交通大规模建设时期，由于城市的快速发展以及体制、机制等原因，发展轨

2、道交通时遇到了各类交通问题。一方面轨道交通与城市土地利用规划缺乏高效的协调互动，另一方面，政府主导的负债型融资和发展模式面临轨道交通如何盈 利的难题。以TOD （Transit Oriented Development ,公共交通为导向的城市发展模式）理念为指导，在轨道交通沿线进行土地开发，能有效节约能源和土地资源，同时还可以物业增值效益弥补轨道交通建设和运营的巨大成本，因而成为国际上广为推崇的可持续发展模式。国内在北京、南京、深圳2-5等城市的轨道交通规划中引入并实践了TOD策略。由于体制机制的差异，国内城市难以照搬国外成功的TOD经验，政府与企业在 TOD规划实施中扮演何种角色、如何结合城

3、市规划体系制定有效的TOD发展政策等，是国内城市遇到的典型问题。就深圳市而言，面临更为突出的土地、资源、人口、环境“四个难以为继”的问题。深 圳市城市建设用地从 1979年的2.81km2增至2007年的750km2,城市剩余可建设用地急速 减少，未开发的可建设用地不到330km2。空间资源的极度匮乏迫使深圳市必须从传统的城市建设模式向高密度、立体化发展的道路转变。TOD是深圳市应对“四个难以为继”问题的必然手段。如何结合城市特点选择适合的TOD模式，并制定系统的保障机制，是深圳市在城市轨道交通大规模建设阶段进行土地与交通协调发展实践面临的首要任务。1.三种TOD发展模式国际上有很多成功的 T

4、OD实践经验，如香港地铁上盖物业开发、东京私人铁路的发展 等6-7。根据政府与企业在 TOD规划实施中扮演的角色差异，可将TOD发展模式归纳为三种：1）政府控制型模式，政府在 TOD规划建设中处于主导地位，以新加坡为代表。2）市场导向型模式，企业在追求利润的市场导向作用下，在车站周边进行综合开发，以日本东京为代表。3）政府资助、政策导向型模式，政府制定相关法律、法规等保障体系，通过规划引导 实施公交导向发展模式，以香港为代表。三种模式各有优缺点，详见表18。政府控制型模式规划执行度最高，但需要政府投入大量资金作为保障。市场导向型模式通常具有充足的市场融资渠道，但企业逐利的特性易造成发展侧重局部

5、利益，导致片区整体功能不完善、配套设施建设缺乏， 因此，过度依靠市场力量发展TOD不利于优化整体结构和功能，且难于统筹全局规划及城市长远发展。政府资 助、政策导向型模式可同时发挥政府和企业的优势，并基本兼顾规划统筹和投资吸引的要求，但前提是必须结合城市特点制定完备的TOD发展政策和保障机制，提供公平、高效的市场环境。表1三种主要的TOD发展模式对比Tab.1 Comparison of three main TOD developing mode发展模式城市土地所有制规划主体权运营方式新加坡76%国有政府中央集权式规 划起步阶段政府投资，后整体资产上市上市后33.7%私有化政府控股企业和私营企

6、业共同运营，均已上市政府控制型斯德哥尔 摩74%国有政府规划政府投资建设政府所有特许经营，60%市场竞标哥本哈根90%私有政府规划政府投资建设政府所有政府控股企 业市场导向型纽约58%私有政府规划早期为私营投资为主，后政府并购政府所有政府运营，需 大量财政补 贴东京65%私人和 法人所有政府规划企业规划公私合营私有为主公私合营政府资助、政策导向型香港除新界少数农业用地外，其他土地为政府所有地铁公司 规划，政 府审批起步阶段靠政府投资和 银行贷款，后整体资产 上市；地铁公司招标， 邀请开发商合作开发上市后23%私有化政府控股企业，已上市库里蒂巴70%私有政府规划公私合营私有为主2.深圳市TOD发

7、展模式深圳市城市发展的体制和经济基础体现为土地国有、政府资金有限两大特点，轨道交通基本可归属于公共物品范畴，其建设既要避免纯商业环境下的市场失灵，又要避免政府不当干预和包办下的政策失灵。从1998年地铁一期工程开工建设至今，深圳市地铁建设经历了“分阶段承包一BOT BDOT ”几个阶段。地铁1号线采用分阶段承包建造方式，设计、采 购、施工分别通过招标进行； 地铁3号线由龙岗区承担建设任务，创造性地建立了 “小业主，大社会”的建设管理模式，通过政府购买服务实现专业化管理，即采用BOT（Build-Operate-Transfer ,建设一运营一移交）模式；地铁 4号线采用 BDOT （Build

8、-Develop-Operate-Transfer ,建设一开发一运营一移交）融资和建设模式，引入香港 地铁TOD发展经验，并采用“珠链式”城市发展模式，将轨道交通的站点发展成为地区中 心和交通枢纽，核心区外则侧重于保持良好的生态环境。参照国内外城市的 TOD发展经验，香港所采用的政府资助、政策导向型发展模式较符 合深圳市经济社会发展要求。该模式在开发、建设策略上提供适当的政策支持和完善的经营 机制，采用分工明确、权益界限清晰的联合开发方式，为轨道交通建设和经营提供了充足的财力支撑。总体上，深圳市地铁建设历程及城市发展的特征是：在政府主导下，不断扩大市场参与程度，同时引入 TOD模式，使其从理

9、念变为实践。但是，深圳市要推行政府资助、政策导 向型的TOD发展模式，必须在强有力的公共监督保证公共利益的前提下，完善合作机制与 激励机制，形成适合深圳的本土化保障机制，使市场和社会发挥更大的能动性。在整个过程中，政府把握总体定位与要求，赋予开发企业更大的空间，从而真正实现TOD地区的高效开发。3. TOD保障机制国际经验表明，完善的 TOD保障机制包括一系列法规、标准、机制和措施的调整。一 般需形成有效的 TOD规划编制方法、规划法规与标准、规划管理方法与政策、规划实施机 制以及配套交通政策等，其中TOD相关规划的编制、管理与实施是TOD保障机制的关键。经过多年的实践，深圳市已初步确定了以市

10、场为导向、以规划立法为手段、以实现城市规划编制和管理的科学化和法制化为目标的规划编制体系。目前，深圳市 TOD发展模式已 具备一定的政策基础， 但在城市规划体系中尚需进一步确立其合法地位，并从规划思路、规划编制、规划标准、规划管理以及规划实施协调机制等方面进行变革，逐渐形成以法定图则为核心控制文件的 TOD控制引导思路。3.1.变革规划引导思路与国外诸多地区TOD多建于城市边缘的整体新建方式不同，经过20多年的高速发展，深圳市剩余的可建设用地不多，难以保证足够规模。土地利用规划思路必须从注重发展速度、 用地规模和人均用地指标转向注重城市空间结构与用地形态，以交通线网为城市布局骨架布置TOD组团

11、，并合理安排郊区城市化及多中心城市空间结构。除将 TOD模式应用于新城 建设中，还须在城市更新改造时予以推进，对TOD范围内的城中村实行逐步改造和短期适度保留的策略，优先安置高密度居住社区，并尽量避免低密度社区的介入。此外，城市交通规划应与土地利用规划紧密结合，在政策层面，提供宏观指引并给予 TOD模式以有力保障；在技术层面，应用定量模型提高规划的科学性，通过精细化规划管理， 建立高可达性与低交通需求的城市发展模式3。3.2.构建TOCB划技术体系深圳市从2002年开始，逐步调整了轨道交通规划设计流程，建立了公交导向发展轨道 交通规划设计体系5。在TOD发展的新形势和新机遇下，要求进一步完善土

12、地利用与交通 协调发展框架体系，建立宏观、中观、微观三层次规划技术体系，最终落实对TOD发展片区进行精细化规划管理的要求。9在宏观层面，制定城市 TOD宏观发展策略（见图1）;在中观层面，建立分区域差异化发展标准，根据城市密度规划、交通区位等因素对全市435个标准分区进行评估，界定 TOD重点发展区；在微观层面，根据轨道交通车站功能定位及 周边土地利用性质， 确定片区TOD类型和深圳市TOD重点区域发展指引， 见图2，将TOD 片区划分为城市型（包括区域级和地区级）、社区型和特殊型（如枢纽型）三类，依据不同TOD类型进一步制定量化的规划设计要点9。MW4 . M- S*MttiHl?i5S T

13、 fla. JH-fltrLi VaWr女号杜1侦u葛古圮色的tt色克*孔 mutwmui内虹1铮虬!* M怪片更4tlg椎瞄.既以荐吉 就*甘虹力互衅箕毛胴中心.flifll-TK 层削曜.Am &：Lnna*wsfiav.：4工诿4号雄沼X胜酉W TWNK P桁在，岳华为帷r 鲫屹夕 iw. M边日帮坤女古物盆嫉木曲， 评幌可.玄f艮陪，同*（诂田崎占电或 .杜区碧woVT*中心M*以I*湾畦理Ftb为就心.4NK 税为底自4 r.揶*fi任村，业申，整电耶rtcit投工小 HWif济会*区.Fmh - HUJE空以通或以椎匠栗TOO til-真由中七，*01#. MR.峰 B4Ka*ui

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15、围绕地铁6号线，深圳市提出了具体的 TOD发展策略，确定地铁6号线沿线15个法定图则片区的 TOD发展类型，包括8个地区级城市型 TOD、5个社区型TOD和2个枢纽型TOD ,见表2和图3。返鼻蝴M市moo 地I区域雎巾000 ttlgTOC M残型TOO图3深圳市地铁6号线TOD发展类型指引Fig.3 Guidance of TOD Development Types around Metro Line6 in Shenzhen表2深圳市地铁6号线沿线TOD展类型Tab.2 TOD Development Types around Metro Line6 in Shenzhen区位法定图则名称地块名称TOD发展类