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1、海关保税物流监管场所准入退出机制研究中国经贸 海关保税物流监管场所准入退出机制研究 口 税物流监管场所是一些国家 l 为了给予有别于本国关境内 一 般场所的特殊政策，采取特别的 保税措施进行监管的场所，比如传 统的保税仓库、出口监管仓库，以 及近年来 “流行”的保税物流中心 (A、B型)等多种类型的保税物流 监管场所。保税物流监管场所管理 制度是国际通行的一种海关监管制 度，其保税储存、转 口贸易、缓 税、简单加工和增值服务等功能在 国际贸易中发挥着不可替代的 作用。 上世纪六七十年代，为适应国 际贸易需要，不但发达国家纷纷设 立多种形式的保税物流监管场所， 发展中国家和地区也出现了一大批 以
2、保税、仓储、兼具简单加工功能 的保税物流监管场所。我国自改革 开放以来，借鉴国际上成功经验， 积极进行保税物流监管场所建设。 尤其是近年来，保税物流监管场所 因其在保税业务发展中承上启下的 串联效应突出，经营企业经济效益 明显，因而愈来愈受到各地重视， 申请设立保税物流监管场所的热情 持续高涨。保税物流监管场所作为 海关多元化保税物流监管体系的重 要组成部分，对促进我国外向型经 济发展，提高产业结构水平方面发 挥了重要作用。 目前海关保税物流监管场所几 乎遍布全国所有省 (自治区、直辖 龚 震 市)，并且形成了以长三角地区、 珠三角地区和环渤海地区为主，东 南沿海为辅，由东部地区逐步向和 中西
3、部内陆地区急剧递减的格局， 其规划布局与区域经济发展格局基 本一致，有其分布的合理性；同 时，海关保税物流监管场所也存在 着准入门坎低、扩展速度快、局部 地区布局密度大、总体发展不平衡 等问题。基本现状是东部地区优于 其他地区，内陆地区落后于沿海地 区，长三角、珠三角和环渤海等部 分地区的保税物流监管场所 “局部 过热”。主要特点是长三角、珠三 角、环渤海等沿海地区数量众多却 方兴未艾，中西部地区寥寥无几却 经营困难，其他地区业务发展徘徊 不前，同是沿海地区也存在发展不 平衡现象，少数地方的保税物流监 管场所超常规发展在一定程度上掩 盖了因扩展太快引发的发展过热、 监管滞后、资源浪费等一系列矛
4、 盾，形成盲目扩张和虚假繁荣。 我们认为，设立保税物流监管 场所应因地制宜、科学论证、合理 规划、宏观控制，防止陷入 “一哄 而上一重复投资一资源浪费一效益 不佳一清理整顿一关停并转一供给 不足一再次一哄而上”的怪圈与覆 辙。本文拟从实际情况出发，研究 探讨如何综合运用行政和市场两个 手段，强化布局管理，建立健全符 合发展实际的保税物流监管场所的 准入退出机制，继而推动保税物流 监管场所健康有序的发展，形成符 合经济发展规律的监管理念和监管 流程，实现有效监管和高效运作相 结合的目标。 一、 海关保税物流监管场所设立 和监管中存在的问题 保税物流监管场所管理制度作 为国际通行的一种海关监管制度
5、， 在促进国际贸易发展的同时，也存 在不少问题。 (一)保税物流监管场所合理 布局中存在的问题 保税物流监管场所既是发展加 工贸易，也是发展开放型经济的重 要载体，它的主要作用是通过完善 保税物流，延伸产业链条，调整产 业结构，促进区域经济增长。目 前，地方政府对发展保税物流业务 热情很高，需求量大，有些海关保 税物流监管场所的设立带有政府干 预的色彩，存在申请 “过热”的现 象，其发展是不平衡的，少数地方 的保税物流监管场所超常规发展在 一 定程度上掩盖了因扩展太快引发 的发展过热，监管滞后，资源浪费 等一系列矛盾，在一定程度上掩盖 了海关保税物流监管场所在政策配 置、规划布局、建设发展中存
6、在的 普遍问题，值得引起高度关注。 但由于地方各级政府的本位考 虑，以及企业的本位考虑，海关有 14 国 际 贸 易 2007年 第 6期 中国经贸 时难以科学平衡掌握。一些地方政 府和企业未经慎重调研和论证，即 申请设立海关保税物流监管场所， 将设立海关保税物流监管场所作为 改善投资环境、树立政府形象的政 绩工程。由于缺乏充分论证和盲目 攀比，同一地区申请设立多个相 同、相近类型的海关保税物流监管 场所，或者不具备条件的地区盲目 跟风、一哄而上，一方面导致恶性 竞争，损害地方的经济发展，另一 方面海关审批上也面临很大压力， 造成海关审批工作的被动。 随着 中华人民共和国海关对 保税物流中心
7、(A型)的暂行管理 办法 (海关总署令第 129号)、 中华人民共和国海关对保税物流 中心 (B型)的暂行管理办法 (海关总署令第 130号)的推出， 作为 “物流热”最直接的表现形 式，各地纷纷规划、建设保税物流 中心，提出了各 自 “前景乐观”的 保税物流业发展思路。以厦门关区 为例，仅仅拟申办保税物流中心 (A、B型)的就有 7家。 我们的调研情况表明，目前保 税物流业正处于起步期，发展势头 迅猛，在物流业热起来之后，如何 防止盲目发展，低水平重复建设， 防止物流热重蹈以往各种 “热”的 覆辙，不使物流热变成泡沫，这是 当前必须首先研究解决的问题。要 考虑未来发展空间，预留发展余 地；防
8、止一哄而上，重复建设，恶 性竞争，造成浪费。 (-)保税物流监管场所海关 监管中存在的问题 由于历史原因，海关保税物流 监管场所属于 “漫山放羊”式，海 关无法实行集中管理，也不能达到 规模效应，不能形成海关资源和人 力资源的优化。 1当前，由于保税物流监管 场所分布区域分散，难以进行集中 管理，海关对其采取开放式、分散 型的监管模式 (保税物流中心除 外)。出于监管成本和监管效能的 考虑，海关对保税物流监管场所的 监管存在监管人员不足、监管频次 过低、现场监管较少等控制薄弱环 节。如大连海关所辖丹东地区保税 仓库，因中朝贸易特点，入保税仓 库基本为汽车运输，并且由于贸易 本身要求，绝大部分货
9、物周转周期 短，总体特点为货物每票数量少， 票数多，库内货物周转率高，对海 关监管人力资源要求较高，而海关 由于交通工具保障不及时，影响出 入库时的现场监管。而湛江海关反 映，其辖区内公共保税仓库经营的 大宗散货，单次审批的数量很大， 由于铁路运输等因素限制，提离的 时间较长，同样增加了海关现场监 管压力。 2对于存储特殊货物的保税 物流监管场所的实际监管难度较 大。对于储存液态货物的保税物流 监管场所，由于液态货物 (特别是 化工品)实行管道输送、密封保 管，普遍存在看不见、摸不着、数 不到、闻不得的特点，海关难以按 照常规的方式进行查验、盘仓等监 管。同时，由于液态货物特性，导 致其在运输
10、、输送、储存等过程中 会发生一定的损耗。如何合理确定 损耗，对于损耗是否应补税、补证 等一系列问题规定都不明确，导致 基层海关操作和管理中存在较大困 难，也易产生执法不一情况。 3特殊保税物流监管场所之 间货物流转规定有待进一步明确。 近年来，随着区域经济蓬勃发展， 同一关区内以及跨关区的保税物流 监管场所之间的货物调拨 日益增 多，调拨货物有的是以陆路运输， 有的以水陆运输，有的还需要转换 运输工具。虽然目前海关总署令第 105号、133号均已允许保税物流 监管场所之间的货物调拨，但对于 调拨货物是否应采取转关运输，调 入地、调出地海关之间如何联系配 合，则没有明确规定，由此，易造 成各地海
11、关之间做法不一，既不利 于提高效率，也蕴涵一定的实际监 管风险。 4“两仓”监管设施参差不 一， 制约海关监管效能的发挥。目 前，各地新设立的保税仓库和出口 监管仓库，均配备远程视频监控、 企业计算机管理系统等管理设施， 建设起点较高；而 20世纪八九十 年代建设的保税仓库、出口监管仓 库，其仓库的设备、设施陈旧简 陋，在一定程度上限制了 “两仓” 的功能发挥，新旧保税仓库、出口 监管仓库业务量也差异较大。“两 仓”监管设施参差不一，一定程度 上制约了海关监管效能的有效 发挥。 (三)经营人利用保税物流监 管场所避税逃证问题 一 些经营人利用保税物流监管 场所进行避税、逃证等违法违规活 动时有
12、发生，亟待引起重视。 1未经海关批准擅 自出库保 税货物，缓缴或少缴税款。一些保 税物流监管场所经营者针对海关监 管力量不足、实地核查可能性小的 实际，将保税货物出库转入国内销 售后，长期不向海关申请报核，以 国 际 贸 易 2007年 第 6期 15 中国经贸 缓缴应纳税款、逃避许可证管理。 一 些保税物流监管场所利用我国人 世逐年降低关税税率的承诺，通过 年度间的税率差异，采取先出库、 后申报的做法，偷逃国家税款。 2保税物流监管场所一般贸 易出库货物漏报杂项费用，偷逃税 款。保税仓库出库内销的进口货物 (加工贸易进口料件及其制成品除 外)，如果在保税仓库中发生的仓 储、运输及其他相关费用
13、未包括在 企业申报的销售价格中，海关应当 按照可客观量化的数据资料予以估 价。在实际监管中，保税仓库以一 般贸易方式出库的货物时常出现漏 报仓储、运输及其他相关费用的现 象，造成税款的流失。 3保税物流监管场所货物超 期存放不作处理。主要是保税物流 监管场所经营者对存放期限超过一 年的货物不及时向海关 申请延期， 或者海关对超期存放的保税物流监 管场所货物未按规定提取变卖。 4将一般贸易或国内贸易货 物与保税货物混库存放。一些保税 物流监管场所经营者在货源不足、 经营状况较差的情况下，擅自在保 税物流监管场所中存放非保税货 物，甚至将部分库容租赁给其他企 业使用，严重违法保税物流监管场 所监管
14、规定，影 响 了海 关监 管 效能。 (四)保税物流监管场所的信 息化管理问题 目前各类保税物流监管场所普 遍存在信息化程度不高，科技应用 力度不够，信息平台不统一、不到 位，保税物流监管链条上的各部门 人员缺乏足够的信息支持，保税物 流监管场所的进、出、转、存数据 难以有效整合利用，无法形成高 效、严密的监管链条，保税物流监 管业务的迅猛发展与海关监管资源 相对不足的矛盾日益突出。 1海关总署于 2005年 7月在 全国推广保税仓库 H2000电子账 册。作为加工贸易产业链上重要串 联环节的保税物流载体，保税仓库 H2000电子账册仅仅实现了企业如 实申报基础上的电子底账，而没有 实现供应链数据的相互印证对碰， 使得保税仓库信息化管理只是 “半 拉子”工程，海关内部的电子底账 仍然还是 “信息孤岛”，没有发挥 应有的监管效应；而各关 自行开发 的联网监管系统，不但造成资源浪 费，而且 由于与 H2000系统不兼 容，无法实
