毕业论文】事业单位改革:目标设定与路径选择 【标题】事业单位改革:目标设定与路径选择 【作者】徐朋 【关键词】事业单位改革目标设定路径选择 【指导老师】冯 伟 林 【专业】公共事业管理 【正文】所谓事业单位,根据1998年10月25日公布的?事业单位登记管理暂行条例?第二条的规定,事业单位是指国家为了社会公益事业目的,由国家机关的或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会效劳组织[1]随着市场经济体制在我国的建立,原有的社会事业组织体制已越来越表现其缺乏,改革呼声此起彼伏深化事业单位改革是继国有企业改革,政府机构改革后,中国面临的又一项重要任务在传统的方案经济体制下形成的事业单位机构臃肿,效率低下,已经难以适应目前中国市场经济的需要,严重制约了经济和社会协调开展20世纪90年代末的事业单位改革仅仅是对原有组织框架内的具体管理制度的改良,并没有涉及到事业单位组织定位的重大问题而有90年代末起的事业单位改革不再局限于对具体管理制度的修补,而越来越重视对事业单位的根本组织定位及相应的管理模式问题进行改革探索。
现代事业组织是我国事业单位改革的目标,分类改革是实现这一改革目标的路径实践中要实现现代事业组织这一目标绝非分类改革这么简单,还必须采取许多措施与对策一、事业单位改革回忆自1985年以来,中共中央,国务院以及科教文卫体等各种事业管理部门发布了系列关于科技、教育、文艺、体育和卫生等事业领域体制改革的文件,标志着事业单位改革开始启动到目前为止,这一改革仍在进行中根据改革目标和政策特点的不同, 20多年的事业单位改革大致可以区分为两个主要的阶段,而这两个阶段中又存在一些问题〔一〕主要的改革历程1.第一阶段的改革第一阶段的改革开始于上世纪80年代中期,其改革目的主要是解决传统事业单位存在的各种具体问题和弊端,所采取的措施仅仅是在原存的事业单位组织框架内对各项具体管理制度的改良,并没有涉及到事业单位组织定位的重大问题[2],核心内容之一为扩大自主权,其中包括收益权与分配权比方,这一时期针对传统事业单位存在的种种弊端,实行了“简政〞、“放权〞、“搞活〞以逐步扩大事业单位的自主权,并在人事制度、分配制度和社会福利制度上探索不同政府机关的更为灵活,更富鼓励作用的机制;同时通过“鼓励创收〞、“政府让利〞和“优惠免税〞等多种形式,鼓励和支持事业单位面向市场开展多种经营,以增加单位收入,促进事业与经济的结合。
但是,“事业法人〞在这一时期并没有被提出,这一趋势的另一面便是财政预算的削减同时,对事业单位实施拨款制度改革,对相当数量的事业单位实行事业费减拨,以减轻国家财政负担,使事业单位成为独立核算,独立承当民事责任得单位此外,这一时期还采取“开放〞,“联合〞等改革措施,以提高事业资源的利用效率等等2.第二阶段的改革第二阶段的改革从上世纪90年代末起,?这一时期的改革背景乃是中共十四大确立社会主义市场经济体制的根本路线后,事业单位也开始探索与之相适应的新的管理体制这一时期的改革不再局限对具体制度的修补,而越来越重视对事业单位的根本组织定位及相应的管理模式问题进行改革探索分类改革〞――即根据事业单位类型的不同而采用不同的组织定位和管理模式,并应用于已有的各项改革实践尽管其具体方案存在差异,根本的改革思路却大致相同:对具有市场营利能力的生产经营类事业单位,采取企业的组织定位和管理模式,也就是所谓“推向市场〞,使其转变为企业组织;主要承当行政职能的事业单位,那么探讨实施新的管理模式;这一时期的改革探索,包括2004年前后开始的各事业领域,如科技、卫生等领域的改革探索,以及各级综合性的政府部门这些政府探索,事实上涉及到现有事业单位组织框架。
但在“推向市场〞的过程中,一些主要提供社会公益性效劳的事业单位已经过度“市场化〞,“放权过度、约束缺乏〞,当今根底教育与根本医疗等领域那么足以证明〔二〕改革中存在的问题近20年代的事业单位改革取得了有目共睹的成就,一方面,前期改革促进事业单位向市场经济迈出了一大步,使得传统事业单位存在的种种问题和弊端在很大程度上得到了缓解;另一方面,前期改革又为下一步的改革奠定了坚实的根底,积累了丰富的改革经验,为进一步的改革创造了良好的社会环境但是,改革中存在的问题也不应该无视这突出地表现在改革的总目标和具体实施方式两个方面:1.改革缺乏明确的总体目标所谓总体目标,指的是改革的根本方向,即事业单位要“改成什么〞的问题,它是对事业单位未来的根本组织和相应管理模式的界定在2005年6月21日世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局公布的题为?中国:深化事业单位改革,改善公共效劳提供?〔以下简称?报告?〕的专题研究报告中也指出:中国事业单位改革目标模糊、标准不清到目前为止,事业单位改革尚没有确定一个类似于国企改革和政府机构改革那样明确的总体目标,没有设计总体改革方案,改革是零星进行的,缺乏系统性、连续性和协调性。
第一阶段的改革具有极强的问题导向性,因而不可能形成明确的改革目标因此,虽然形成了大量的单项改革政策,但对一些重大的根本性问题并没有提及,特别是在第一阶段的改革过程中,比方,事业单位的组织定位问题这就导致了改革的效果不尽人意,过度放权让利致使国家财政无力承当2.改革缺乏统一的部署与规划改革部署与规划指的是改革组织方式问题,即“如何改〞、“怎么改〞的问题,无论是国有企业改革还是政府改革,都采取了由中央部署与规划,各地方、各部门结合自身特点,具体执行的改革方式但事业单位改革却缺乏这种统一的部署与规划首先,由于事业单位在行政管理体制上实行的是部门化、层级化的管理,其改革因此也相应的采取了分部门和分地区的分散推进方式,即各部门、各地区分别制定各自管辖范围内的改革方案并负责实施到目前为止,尚没有形成一个全国统一的事业单位改革方案[2],形成的全国统一方案也仅仅局限在一两个具体方面,如事业单位人事改革其次,事业单位改革进程中缺乏固定的综合协调机制在事业单位改革领域,没有一个类似于“经济体制改革委员会〞的改革指导机构,改革过程中出现的各种协调问题只能由各政府部门自己通过各种临时性,权益性的方式来解决[2]。
因此?报告?建议应该在中央政府成立一个包括国务院核心机构、主要行业部门和地方政府代表的事业单位改革领导小组,并在新建立分类标准的根底上,对现有事业单位进行有区别的重建〔三〕经历两个阶段改革后的事业单位现状在前两个阶段的改革过程中,有许多未经解决的问题,现在日益暴露出来,这些也构成了新一轮改革的主要动因,这些主要问题有:1.机构设置不合理、政事不分在传统的方案经济体制下,政府各部门不是按照市场经济运行的规律和要求,而是出于本单位本部门本地区的利益要求为出发点,各自为政,机构设置明显不合理这种不合理使得政府发生了角色混乱、角色错位和角色缺位:政府既是事业单位的所有者,经营者,又是事业单位的管理者和运行指挥者,政府同时兼任了“裁判员〞和“运发动〞的双重角色,因而隐藏了诸多弊端,而一些应该由政府管的政府却没有管到同时,由于政府和所辖事业单位之间没有形成明确的责、权、利划分界限,政府包办事业单位的人员财政,使其成为了政府的附属物;各个事业单位都具有相应的行政级别,从而官僚等级制将其体制的弊病传染给了事业单位,事业单位也养成了“官本位〞?严重现象而且又造成了不同地区之间的重复建设,分散了国家资源,还造成了行政性的地区垄断,人为的割裂了全国统一的市场联系,降低了资源使用的效率。
2.盲目扩大了职能、人员严重超标、国家财政不堪重负事业单位人员膨胀一直没有得到真正的解决,这个问题一方面是由于事业单位的行政化,成为政府机构的附属物,不可防止的染上行政机构内在地自发扩张的顽疾;另一方面,历年来各级政府机构改革精简下来的充裕人员大都转入事业单位,事业单位成了这些精简人员的就业避风港和缓冲地带,这就造成了事业单位职能的盲目扩大[2],事业单位支出年年攀升;再次,长期以来事业单位实行的预算和绩效考核制度都有“只问投入,不计产出〞的传统在这些因素的综合作用下,事业单位给国家财政造成了极大的负担,每年事业单位的行政支出居高不下,大量的资金被用于发放人员工资和维持事业单位的机构运转一些具有创收能力的单位想尽方法争取各种形式财政拨款或补贴,而一些没有或少有创收能力的事业开展却难以为续,比方大量的义务教育,公共根底研究等,各类公共设施的运转更是日益艰难3.资源配制过于行政化,使用效率不高在传统方案经济条件下,社会资源的配置往往由政府进行分配,完全排斥了市场机制,导致本钱与收益的别离在这种体制下,各地区普遍出现重复建设现象,各单位各部门各地区为了自身利益,各自为政,大搞行政性垄断,极大的降低了资源的使用效率。
据统计,事业单位拥有我国60%人才,1/3的国有资产,国家预算的三分之一,对GDP的奉献才有5%―10%,和企业的奉献率没发比,效率很低虽然我们也要看到事业单位的作用并不能完全以经济指标进行量化,但是总的来说,事业单位对资源的使用效率还是比拟低的4.事业单位偏离“公共效劳〞本色综合多年的历程,有研究者指出,过去事业单位改革的方向,是越来越不像政府机关、越来越像企业由于事业单位的事权在各级政府,在各种形式的“包干责任制〞下,政府往往只按事先确定的数额给予定额拨款〔以“人头费〞为主〕,事业单位的节余或赤字全由自己解决当年为了更好地创收,学校、医院等事业单位便向企业和向企业转制的事业单位看齐,屡试不爽的做法就是各种名目的“创收〞在疲软的预算制度下,这类“创收〞所得根本都由内部“消化〞国务院开展研究中心研究员葛延风认为:一些主要提供社会公益性效劳的事业单位已经过度“市场化〞,“放权过度、约束缺乏〞而实质上,这样的“市场化〞是一种“伪市场化〞,是在资源垄断情况下的“市场化〞,其主要内容,是资源的供应者由“国家〞日益转向“社会〞,并在这个过程中,越来越多地偏离了“公共效劳〞这个根本属性,因之引起种种异议。
二、现行改革所面临的问题与挑战(自2004年起)中国政府正在考虑和研究对规模庞大的事业单位进行改革,在2004年3月23日举行的“公共效劳部门改革国际经验与中国事业单位改革国际研讨会〞上,中国国家开展和改革委员会副主任李盛霖说,深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后,中国面临的又一项重要任务,这就标志着新一轮改革的开始上文对事业单位改革的设想只是在宏观层次上的粗略描述,许多具体的问题有待进一步的深入研究,而实践中的改革必然面临来自于现实的挑战,这也是我们必须正视的问题:〔一〕政府职责问题改革的首要问题是明确政府的职责,政府应该扮演什么样的角色,在现实的实践中谁能够代表国家和公众的利益来界定政府的职责是一个难题也就是改革缺乏统一部署、总体规划、统一推进和综合协调的问题至目前为止,中国事业单位的改革还主要是由部门和地方自主推进的,改革的内容、重点、方式、目标并不完全相同这一方面有利于探索经验、减少风险,有利于从实际出发,因地制宜、开拓创新,但另一方面也容易带来偏离改革方向,损害全局利益和不利于全社会资源优化整合等问题〔二〕法律的制定与完善问题现有事业单位向新的政府事业机构转变,要求对现行的事业单位法律制度进行改造与开展。
未来的政府事业机构应当依法管理,相应的制度建设应当以立法的形式稳固下来这都要求对现行的事业单位法律制度进行全面的改造与开展我们认为,就内容而言,至少应当从法律上明确机构的公立性质,明确机构设立、废止的权限和程序明确财政对机构经费的保障义务,标准机构的行为以保障其公共性,并对具体的内容结构以规定但是我国关于事业单位的法律法规建设仍然滞后,远远没有完善例如,第三类的社会公益类事业单位改制的目标参考主要是非营利组织,但至今在。