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1、论行政执法过程中的检察监督 一、行政执法检察监督问题的提出行政执法和刑事司法不能有效衔接的现实存在行政执法和刑事执法的衔接机制建立以后，伴随经济违法犯罪案件发案数逐年增加，行政执法机关查办的案件也在增加。不过，行政执法机关查办的案件经过司法程序处理的并不多，存在着“对破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、查处少;行政处理多、移交司法机关追究刑事责任少;查处通常犯罪分了多，追究幕后操纵主犯少;判缓刑多、判实刑少”的“四多四少”现象。这说明，行政执法和刑事司法之间依然存在不能很好地衔接的现象。这直接影响到国家打击经济犯罪的效果，甚至影响到我们国家在国际上的形象。同时也说明了检察机关对行政执法进行
2、法律监督的必须性、长久性和艰巨性。行政执法和刑事司法冲突的源流1.来自行政执法机关的消极原因首先，现行的行政执法机关管理体制使得行政执法部门过多地考虑部门利益，把应该向司法机关移交的涉嫌组成犯罪的案件没有移交，或以行政处罚替代刑事处罚，搞以罚代刑。其次，部分行政执法部门的领导认为，行政处罚权是属于其行政机关的一项权力，行政执法机关的关键任务是查处行政违法，打击经济犯罪是公安、司法机关的事，将涉嫌犯罪案件移交到司法机关是对这种权力的限制和制约。再次，部分行政执法人员法律意识不强，对读职不移交案件的后果的严重性缺乏应有的认识;在调查处理案件的过程中，搜集证据不全方面，固定证据不立即，造成案件以后无
3、法移交，或移交后司法机关也难以处理。2.来自法律监督机关的缺位第一，检察机关行政执法监督保障欠缺。检察机关对行政执法的监督，首先是监督行政执法机关办理的案件是否包括到刑事犯罪，而行政执法机关并没有依法将其移交给相关机关处理;其次是监督行政执法机关工作人员在行政执法过程中是否有滥用职权、徇私枉法等触犯刑法行为，如组成犯罪，应依法追究其刑事责任。实际上，检察机关依法行使法律监督权尚存在一定的阻力和障碍。原因有两点。一是立法缺失。中国立法对移交案件的标准和程序，行政机关不移交案件负担什么责任和检察机关的职权等方面均没有详细要求。二是体制限制。现行体制下的检察机关属于双重领导，检察院和地方政府之间存在
4、着机构、人员和经费等方面的依附关系，所以，检察机关不得不协调处理好和政府各个部门之间的关系，从而也就淡化了监督。第二，受立法的影响，检察机关难以对行政执法进行监督。中国宪法将检察机关定位为“法律监督机关”。所以，行政主体和司法主体的执法情况全部应该纳入检察机关法律监督的范围。然而，从检察院组织法和三大诉讼法的相关要求来看，检察机关的法律监督基础上局限于对司法权的监督，对行政执法的监督基础上局限于行政执法人员的职务犯罪监督，也仅限于实体的监督，而且这种监督并不是对行政权行使过程的监督。行政执法和刑事执法之间形成了“断裂”，致使打击经济犯罪的协力受到严重减弱。二、行政执法检察监督的正当性行政执法检
5、察监督的理论基础和法律依据检察机关介入行政执法和刑事司法衔接机制，对行政执法机关的执法行为进行监督，不仅含有现实必须性，而且含有切实可行性。这种可行性现有理论支撑，又有法律依据。检察机关介入行政执法和刑事司法衔接机制对行政执法机关进行法律监督的理论依据行政执法检察监督的规范依据包含四个方面。一、宪法依据。中国宪法第129条要求，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关除了行使刑事法律监督职能之外，还对刑事诉讼之外的其它情形的法律实施情况进行监督，这就包含对行政机关依据行政法律法规所实施的行政执法活动的监督。二、基础法律层面的依据。中国刑事诉讼法第108条第1款要求，“任何单位和个人发觉有犯罪事
6、实或犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或人民法院报案或举报”。这里的“任何单位”当然包含“行政执法机关”在内，进入刑事诉讼程序后，行政执法机关又将成为诉讼参加人一一证人。行政执法机关发觉了犯罪事实或犯罪嫌疑人向公安机关、检察机关报案是否属实理应接收检察机关的监督。对于报案不属实的，检察机关能够经过依法不予立案或监督公安机关撤销案件的方法进行监督和纠正。对于行政执法人员徇私舞弊，依法应该移交司法机关追究刑事责任的却不移交，情节严重应该追究刑事责任的，检察机关能够经过立案查处的方法进行监督。所以，不论从刑事诉讼法的要求，还是从刑法的要求来看，检察机关全部有理由对行政执法机关的执法行为
7、进行监督。三、行政法规层面的依据。国务院颁布的行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的要求第14条要求:“行政执法机关移交涉嫌犯罪案件，应该接收人民检察院和监察机关依法实施的监督。”该要求第9条要求:“行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应该由公安机关决定立案的，能够提议人民检察院依法进行立案监督。”四、司法解释。最高人民检察院颁布的人民检察院办理行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的要求第10条要求:“人民检察院应该依法对公安机关办理行政执法机关移交涉嫌犯罪案件进行立案监督。”以上这些要求，为检察机关在行政执法和刑事司法之间建立衔接机制的过程中行使监督权提供了相对完整的框架。在这一框架内，检察
8、机关对行政执法进行监督，不仅于法有据，而且完全可行。检察机关对行政执法进行监督的必定性行政权白身的强势性和难以遏制的膨胀性决定了权力的制衡更多地表现为立法权、司法权对行政权的约束和抑制。在中国，作为司法权中的一个分支一一检察权，其对行政权的监督则是一个理想的国家权力配置模式。权力机关即使也对行政机关形成制约，不过，权力机关的监督只能以制订法律的手段或以对行政法规、规章进行审批、核准的方法实施，而这些全部属于间接监督，不能直接针对详细的行政行为。这就决定了权力机关对行政执法的活动进行监督是极其有限的，其监督的力度也略显不足。因为审判权的消极性，人民法院对行政执法的审判必需烙守“不告不理标准”，在
9、行政违法犯罪被提请人民法院审判之前，人民法院对此是无所作为的，审判机关的监督无法进行，这使得大量的行政违法甚至犯罪行为游离于审判机关的监督体制之外，审判机关对行政诉讼的监督含有很大的被动性。相比较而言，检察机关的监督则恰恰是针对详细执法活动的，对于执法活动中的违法情形能够依法纠正;情节严重的，还能够开启刑事诉讼程序，依法追究相关行政执法人员的刑事责任，检察机关的监督和制约显得更为直接、立即、便捷。所以，构建新的监督机制用以堵塞行政领域中的重大法治漏洞就成了一项刻不容缓的任务，而将这一主要职责给予以法律监督为本职的检察机关，当为首选。三、行政执法检察监督的范围、方法检察机关监督行政执法的范围国务
10、院颁布的行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的要求第14条要求“行政执法机关移交涉嫌犯罪案件，应该接收人民检察院和监察机关依法实施的监督。”第9条要求:“行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应该由公安机关决定立案的，能够提议人民检察院依法进行立案监督。公安机关应该接收人民检察院依法进行的立案监督。”最高人民检察院颁布的人民检察院办理行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的要求第12条要求:“各级人民检察院对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件，含有下列情形之一的，能够提出检察意见:检察机关发觉行政执法机关应该移交的涉嫌犯罪案件而不移交的;相关单位和个人举报的行政执法机关应该移交的涉嫌犯罪案件而不移交的
11、;隐匿、销毁涉案物品或私分涉案财物的;以行政处罚替代刑事追究而不移交的。相关行政执法人员涉嫌犯罪的，根据刑法的相关要求，追究刑事责任。”上述要求明确了检察机关对行政执法机关监督的范围，即“行政执法机关应该移交的涉嫌犯罪案件而不移交案件行为和行政执法人员的读职行为。”检察机关监督行政执法的方法刑事诉讼法要求，任何单位和个人发觉有犯罪事实或犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或人民法院报案或举报。不过，行政执法机关发觉了犯罪事实或犯罪嫌疑人而不向司法机关报案、移交，或经过检察机关的提议后行政执法机关仍不移交，怎么办?有什么方法能够处理这个问题?刑法第402条要求，行政执法人员拘私舞弊罪
12、，对依法应该移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，应该追究刑事责任。但这也仅仅是对单个的行政执法人员犯罪时的处理，而对作为执法主体的行政执法部门怎样处理，刑法也没有作出要求。采取什么方法能够强制行政执法机关向司法机关报案或移交?作为程序法，刑事诉讼法对此也并没有作出专门的要求。2021年1月，最高人民检察院和全国整理和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部共同公布了有关在行政执法中立即移交涉嫌犯罪案件的意见。该意见要求“行政执法机关在向公安机关移交涉嫌犯罪的案件的同时，将涉嫌犯罪案件移交书抄送同级人民检察院。”“人民检察院接到控告、举报、或发觉行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件，经
13、审查或调查后认为情况基础属实的，能够向行政执法机关查询案件情况、要求行政执法机关提供相关案件材料或派员查阅案卷材料，行政执法机关应该配合。确属应该移交公安机关而不移交的，检察机关应该向行政执法机关提出移交的书面意见，行政执法机关应该移交。”中国国家高层企图经过建立行政执法和刑事司法相衔接的机制来处理这个问题。但该意见也仅仅是给予了检察机关对行政执法活动的有限的知悉权、调查权和检察提议权。由此能够看出，作为机制建立的推进者，在衔接机制运作的过程中，检察机关还存在着知悉权不完整、知悉渠道不通畅，提议权柔性有余、刚性不足，调查权受到制肘，程序性惩戒权缺乏，主导性地位还不巩固，和被边缘化的危险等很多问
14、题。笔者认为，要想处理这个问题，首先必需明确检察机关在衔接过程中对行政执法机关的法律监督权，拓展法律监督的空问，增强检察机关法律监督的能力;其次，必需完善立法，在制度层面上为检察机关监督行政执法提供法律保障。1.确立检察机关对行政执法的四项监督权，满足检察机关有效地推行法律监督职能这包含四个方面。第一，行政执法监督提前介入权。最高人民检察院、全国整理和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部有关在行政执法中立即移交涉嫌犯罪案件的意见第11条要求，对重大、有影响的涉嫌犯罪的案件，检察机关能够依据公安机关的请求派员介入公安机关的侦查，参与案件讨论，审查相关案件材料，提出取证提议，并对侦查活动
15、实施监督。上述要求给予了检察机关的提前介入权，但被限制在刑事诉讼活动中，这影响了检察机关法律监督职能的发挥。笔者认为，从强化法律监督、推进依法行政的角度考量，应该给予检察机关对行政执法活动的介入权，检察机关认为必须时能够随时主动派员提前介入行政执法机关重大案件的调查。这不但能够充足发挥检察官对案件定性、证据把握的优势，引导行政执法机关围绕案件定性搜集、固定和保全证据，立即将涉嫌犯罪的案件移交公安、检察机关，而且能够立即预防和纠正行政执法机关在调查过程中可能发生的违法犯罪行为。第二，行政执法监督调查权。最高人民检察院、全国整理和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部有关在行政执法中立即移
16、交涉嫌犯罪案件的意见第3条要求:“人民检察院接到控告、举报、或发觉行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件，经审查或调查后认为情况基础属实的，能够向行政执法机关查询案件情况、要求行政执法机关提供相关案件材料或派员查阅案卷材料，行政执法机关应该配合。”不过，对检察机关调阅案卷材料设置了障碍，并产生操作上的难点。检察机关是否有权查阅案卷材料的前提条件必需是在审查或调查举报材料后认为情况基础属实，假如不调阅行政执法机关的行政处罚卷宗，又怎能得出情况基础属实的结论呢?因此，该条要求实际上并没有真正给予检察机关对行政执法机关的调卷审查权。这种柔性要求严重减弱了检察机关的监督力度。所以，应给予检察机关完整的调卷审查权。第三，督促执法权。实践中，行政执法机关怠于推行职责的现象十分严重，检察机关经过意见或提议的方法进
