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1、中国养老保障制度改革中的十大关系2014-02-17 16:43 来源： 中国改革论坛网 作者： 鲁全当前我国的养老保障制度改革迫切需要进行战略规划，在尊重历史发展规律和制度自身发展规律的基础上，梳理关键问题，正确处理好历史与现实、主体制度与补充制度、福利增长与责任分担结构等十大重要关系，明确改革方向和改革路径，建构理性的制度模式，尽快实现制度的定型、稳定与可持续发展。自20世纪80年代以来，经过三十多年的改革，我国的养老保障制度建设取得了重大的成就，覆盖城乡居民的基本养老保险体系基本形成，并且对稳定国民的安全预期、确保社会和谐稳定、促进经济增长方式的转变发挥了积极的作用。与此同时，我国的养老
2、保障体系也存在一些重大的制度缺陷，面临着一系列严峻的挑战。尤其是近一段时间以来，有关延长退休年龄、养老保险基金缺口以及养老金“双轨制”等问题被社会热议，这既说明养老保障问题因涉及民众切身利益而为社会所高度关注，也说明养老保障制度的发展确实到了需要整体规划、全面规划和长远规划的关键阶段。养老保障制度改革的本质是权责结构的调整与利益结构的调整，它不仅涉及当代不同群体之间的关系，也涉及不同代际群体之间的关系；它不仅涉及资金财务长期平衡的问题，也涉及相关群体权责结构分配均衡的问题；它不仅受养老保障制度自身发展规律的影响，也受到经济增长、劳动就业、收入分配以及人口等其他社会经济制度发展规律的约束。因此，
3、我国的养老保障制度改革必须在尊重历史发展客观规律的基础上，直面当前存在的重大问题和挑战，妥善处理好养老保障制度改革中的重大关系。笔者认为，当前我国养老保障制度改革中存在十大重要关系，只有妥善处理好这十大关系，才能够明确正确的改革目标，形成合理的改革路径与原则，建构理性的制度模式，从而最终实现养老保障制度的定型与可持续发展。一、处理好历史问题与现实问题之间的关系，将渐进改革、整体推进与重点突破相结合当前中国的养老保障制度改革绝不是在白纸上谋划蓝图，而必须是对20世纪80年代以来我国养老保障制度改革所形成的基本制度框架和制度模式的“再改革”。一方面，由于受到改革初期建制理念以及其他社会经济环境的制
4、约，我国早期养老保障制度改革具有很强的被动性和应对性，从而缺乏战略规划，并由此导致制度碎片化、统筹层次低、转轨成本未能有效化解等历史遗留问题亟待解决；另一方面，养老保障制度改革还要应对当前人口老龄化、劳动力流动以及劳动关系多样化等全球共同面临的新问题和新挑战。与此同时，历史问题与现实问题又是相互交织在一起，并相互影响的。例如，转轨成本未能有效化解的历史问题直接导致了当前个人账户空账，统账结合模式无法发挥既定的应对人口老龄化的功能；反过来，当前劳动力的大范围跨区流动又进一步暴露和恶化了统筹层次低、制度碎片化等历史问题的弊病。因此，养老保障制度在未来长期发展的可持续性不仅取决于改革是否可以有效应对
5、当前面临的关键问题，同时也取决于是否能够妥善地解决历史遗留的问题，从而需要整体规划、系统解决。在处理历史问题与现实问题的关系时，应当避免以下两种错误的取向。其一是完全否定历史改革的成效，要求彻底推翻现有的制度体系，构建全新的体系。这种取向违背了历史发展的连续性，既是不合理的，也是不可行的。在当前国民对养老保障制度信心不足的情况下，颠覆性的革命只会进一步削弱民众对制度的信心和对政府的信心，而不利于改革的推进。其二是以存在制度的历史惯性或“存在的就是合理的”为由，延缓改革的进程，甚至是反对改革。“再改革”的实质就是调整已有改革无法撼动的既得利益和已有改革形成的新的不公平利益格局。因此，目前的改革既
6、应当直面当前的核心问题，更不能回避历史顽疾。笔者认为，正确处理养老保障制度改革中历史问题与当前问题关系的关键在于对历史问题进行区分，对现实问题进行集中。有些历史问题是长期形成的，并且对制度的影响也将是逐步显现的，例如转轨成本的形成与弥补，对于这样的问题，就应当采取分步骤、分阶段的解决方案，而不可急功近利。有些历史问题则是影响当前制度发展的关键因素，它与一些现实因素一道，对养老保险制度的长期可持续发展造成关键影响，越早改革，成本越小，收益越大，越迟改革，成本和阻力就越大，例如职工养老保险统筹层次低的问题。对于这样的问题，就应当机立断，毕其功于一役，通过战略规划与顶层设计，从根本上将其解决。养老保
7、障制度改革面临的现实问题是纷繁芜杂的，群体之间待遇不平等、基金运行的潜在风险、责任分配结构失衡等现象都是现实问题的具体表现形式，而现实问题的关键和症结在于制度体系与制度结构不合理。因此，解决养老保障制度现实问题的抓手在于尽快从以制度覆盖面扩张为主要内容的外延型改革转变为以调整和重构制度内在体系与结构为主要内容的内涵型改革。因为只有完善制度体系与结构、建构理性的制度框架，并尽快实现制度的定型，才能够有效地避免制度运行的长期风险，实现可持续发展。二、处理好职工基本养老保险与其他基本养老保险制度的关系，明确缴费型养老保险制度的主体地位目前，我国全国层面的老年收入保障制度主要包括城镇职工基本养老保险制
8、度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度和机关事业单位离退休金制度。这种体系结构是在城乡分立的背景下，逐步实现制度全覆盖的必然结果。由于这四项制度所针对人群的劳动关系特征和工作内容完全不同，因此它们在较长时期内必将同时存在，完全没有必要建立一个形式上“大一统”的基本养老保险制度，而是通过多元有序的制度体系，实现养老保险的全覆盖。1（P126）然而，在城镇化与工业化的背景下，这四项制度在基本养老保险体系中的地位应当是完全不同的：工业化与城镇化进程的加快将直接带来二、三产业就业人口的增加，从而必然使得职工基本养老保险制度成为基本养老保险体系的核心，而新型农村社会养老保险制度的参保人数
9、将必然有所下降；机关事业单位劳动者在劳资关系、工作内容上的特殊性决定了该制度将长期独立存在，但其参保人员规模亦是相对稳定的；城镇居民社会养老保险则仅仅面向重度残疾人等无劳动能力的城镇人口，而成为一种补缺性的制度安排。一旦明确了缴费型职工基本养老保险制度是基本养老保险体系的核心，就应当将城镇化与工业化进程中出现的特殊群体吸引到该制度中。中国的城镇化至少可以分为三种类型，并对应着三类特殊人群：2第一，是人口输入型城镇化，它以农村剩余劳动力进入城市为主要方式，其结果是城市常住人口规模的不断扩大。在此过程中，农民工是值得特别关注的群体。为了吸引农民工参加职工基本养老保险，就应当破除该制度的户籍限制，以
10、劳动合同作为参保的唯一标准。同时，应当在坚持统账结合模式的基础上，降低名义缴费率，并允许收入较低的农民工暂缓参加个人账户制度，而仅参加社会统筹制度，从而降低参保门槛，吸引农民工参加职工养老保险，而不是参加农民养老保险。第二，是地理扩张型城镇化，它以土地征用为主要方式，其结果是城市地理面积的不断向外扩张。在此过程中，被征地农民是值得关注的重要群体。将被征地农民纳入职工基本养老保险，就要求在征地补偿过程中，综合考虑被征地农民的当前生活保障与未来养老保障问题，并促进中青年被征地农民的再就业。第三，是产业升级型城镇化，它以农业现代化和产业化为主要方式，其结果是农村居民生产与生活方式的城镇化。在此过程中
11、，农业产业工人将是值得特别关注的群体。将他们纳入职工基本养老保险就要求该制度不以从事的产业类型，而以劳动关系类型为参保的标准。三、处理好福利增长与责任分担的关系，实现福利水平的理性增长2008年美国次贷危机爆发，并引致欧洲诸国主权债务危机以来，部分学者将此次经济危机归因于欧洲国家福利制度的高额开支，但是研究表明，虽然在部分国家（如希腊），福利制度扮演了“最后一根稻草”的作用，但从总体上看，此次欧洲主权债务危机并不是由福利制度导致的。3而在我们国家社会保障制度尚不健全、社会保障总体水平较低、群体之间待遇水平差距较大的情况下，强调控制福利水平增长，甚至降低福利水平则是无稽之谈。当然，此次欧洲主权债
12、务危机也为全球养老保障制度建设敲响了警钟：在全球经济增长放缓的背景下，以政府为唯一责任主体，以税收为基本筹资方式的传统福利国家型普惠养老金制度，面临着养老金水平刚性增长与政府可支配财力增长放缓之间的矛盾；在金融衍生产品风险急剧扩大，全球资本市场波动性增强的背景下，受投资回报率影响极大的完全积累制养老金制度更是面临保值增值的巨大压力。相比而言，以劳资分责、政府担保为基本特征，严格遵循现收现付财务原则的社会保险型养老金制度则体现出了极强的灵活性、适应性与自我平衡的能力。因此，老年人总体福利水平的增长是确保老年人生活质量的必然要求，而合理的责任分担结构则是支撑福利增长的最重要基础。养老金制度体系的责
13、任分担机制体现为以下两个方面：第一，坚持多层次的养老保险制度目标体系。自20世纪90年代以来，世界银行、国际劳动组织等国际机构先后提出包括“三支柱”、“五支柱”等在内的多层次养老保险制度体系。其基本理念就是充分调动包括家庭、社会、企业、政府和市场在内的各种资源，合理分担老年人收入保障的责任。然而，多层次的养老保险制度体系建设也应当是有序渐进的，首先应当完善政府主导、社会化运行的基本养老保险制度，其次是鼓励用人单位主导建立的职业年金制度，最后才是发展市场化运行的商业养老保险。第二，合理划分基本养老保险制度中劳资双方与公共财政的责任。劳资分责、政府担保是养老保险制度的基本特征，应当固化公共财政在养
14、老保险制度中的责任，即明确由公共财政承担一定比例的养老金开支，剩余部分则由劳资双方承担，即使人口老龄化程度加深，也应当首先调整劳资双方的缴费率，然后才是动用战略储备基金。与此同时，还应当在提高劳动者收入的前提下，逐步均衡劳资双方的责任，在完善财政分税制的前提下，逐步均衡中央财政和地方财政的责任。四、处理好现收现付与基金积累的关系，有效应对老龄化挑战现收现付与基金积累是养老金制度的两种基本财务模式，现收现付制度通过代际互助的方式应对当代老年人的收入风险，基金积累制则通过个体生命周期内的收入平滑来应对老年期的收入风险。然而，基金积累制有效运行的基本条件是维持较高的投资回报率，但在全球资本市场波动幅
15、度日益增大的情况下，用这种自身就充满风险的机制来应对老年收入风险，显然是不可靠的。然而，笔者仍然坚持在基本养老保险制度中保持适当规模的个人账户，其基本作用是在老龄化的背景下平衡代际关系，避免老龄化高峰时期的年轻一代人承担过于沉重的缴费负担，从而实现代际责任的合理分担与制度的长期可持续发展。如果从这个意义上去理解个人账户在基本养老保险中的作用，就应当适度缩小个人账户的规模。简单计算，在老年人抚养比31的条件下，15的缴费率可以实现45的替代率，当老年人抚养比上升到21的时候，为了实现45的替代率，就需要有225的缴费率，该部分增加的缴费率（75）就应当在两代人之间均分，即个人账户的规模应当控制在
16、4左右为宜。目前，我国职工基本养老保险统账结合的模式是在借鉴国外经验的基础上，在不同行政部门利益博弈的过程中逐渐形成的，其制度模式能够在实现责任合理分担的基础上，有效应对老龄化带来的财务风险，因此，应当坚持统账结合的模式，而不宜推倒重来。在处理现收现付与基金积累的关系时，还应当完整地考察积累性养老保险基金的规模，即不仅包括个人账户积累资金，还应当包括全国社会保障基金理事会管理的战略储备基金。从这个视角看，2012年职工基本养老保险积累性基金总额约335万亿元，占当年GDP的比重接近7，与当年现收现付基金规模的比例约为241，总体规模已经较为合适。如果要继续做大全国社会保障基金，就应当缩小个人账户规模；如果保持现有的个人账户规模，就应当适度控制全国社会保障基金规模，从而实现总量平衡。除此之外，还应当客观理性地看待从现收现付制转变为统账结合模式过程中形成的转轨成本问题。由于未建立转轨成本的有效化解机制，直接导致了当前过高的缴费率和制度长期的财务压力。但是，转轨成本又是必然
