北京非首都功能疏解若干问题的思考

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1、北京非首都功能疏解若干问题的思考作者：杜立群 和朝东来源：上海城市规划 2015年第6期杜立群 和朝东2010年，中国已经成为世界第二大经济体。北京作为中国的首都，是全国的政治、文化中 心，世界著名古都和现代国际城市。从1949年到2004年，新中国成立以来，北京修编了6次 城市总体规划，每次修编都是在历史的转折时期发生的。在城市总体规划的指导下，北京城市 发生了沧桑巨变。今天北京又在进行新的总体规划修编，城市也面临一个新的历史时期。1 北京城市功能的基本状况作为典型的多功能型首都和特大型城市，北京城市功能既包含政治、文化等作为国家首都 的必要功能，也包含国际交往等作为国际城市的国际化功能，此

2、外还包含维持城市运行、体现 城市竞争力的教育、体育、卫生、养老、商业、物流等功能。从行业构成来看，根据“第三次 经济普查”（2013年）公布的全市的就业情况，在全市二三产就业的1 100万人中，包含公共 管理与社会组织、文化、体育与娱乐业、医疗卫生、社保、社会福利、教育等在内的公共服务 业占17%，包含科技研发、银行保险、商务服务、交通仓储物流、信息服务等在内的生产性服 务业占41%，包含批发、零售、住宿、餐饮、居民服务等在内的生活性服务业占22%，包含采矿 业、制造业、电力、热力、燃气、水的加工业等在内的工业占20%。可以看出，北京的行业门 类齐全、功能丰富，符合国际化大都市的发展特征（图1

3、）。2 北京城市功能演变历程建国初期（19491958年），北京的城市功能比较简单，主要是围绕中央的各项管理职能 展开的，服务于核心管理职能的还有部分机关、后勤、培训等配套辅助职能。在此之后的20年里（19581978年），城市功能逐渐增加。在“迅速建设成为一个现代 化的工业基地和科学技术中心”的指引下，工业职能作为中央管理全国工业的样板、试验田， 其增长最为突出，工业体系逐步完善，科研院所、大学作为引领全国科技文化发展的龙头，也 获得较快的发展1。改革开放后（19782000年），城市功能逐步综合发展。随着市场化改革的推进和政府职 能转型，一些原来附属于中央管理部门的后勤三产部门开始脱钩自主

4、发展，再加上户籍管制的 放松，北京作为首都吸引了大量的外地流动人口，商业、旅游、交通、信息、医疗等职能获得 快速增长2。在此期间，国家经济活动升级和政府机构改革又产生了新的管理部门，如一行三 会、国资委等，并由此衍生出了金融管理、国企总部等职能。与此同时，随着城市国际化程度 的不断提高，国际交往职能也获得较快发展。此外，虽然工业不再是城市发展的主线，但工业 职能并没有萎缩，一方面分税制改革和全国工业化浪潮激发了地方发展，区县及乡镇工业增长 很快，另一方面随着城市越来越大，维持城市日常运行的基础工业也不断增长。进入新世纪以后（20002015年），城市功能更为复杂。服务业内部不断分化，一些核心

5、部门的后台职能（如金融后台、信息后台、总部后台等），一些科研机构的孵化中试部门，一 些大型机构的分支机构（如医院分院、大学分校）纷纷在城市外围独立发展。与此同时，一些 传统行业也在转型深化发展，如文化事业向文化产业的转型导致文化创意产业迅速壮大。此外， 各类职能的延伸、交叉、融合又不断产生许多新的职能。在可预见的未来，功能的分化、重组将继续深化。一是随着北京城市国际化程度的提高、 国际影响力的增强，国际组织、国际商务、创新型产业等职能会不断涌现。二是事业单位深化 改革则会使得原来主要依附于行政管理部门的科研院所、技术咨询、后勤培训等服务部门更快 转向市场，并依据市场规律兼并重组。三是工业职能也

6、会逐步分化，服务于城市运行的水电气 热生产等基础工业仍会保持一定规模，从研发部门延伸出来的高技术制造会形成适度的聚集， 低端的制造环节将会逐步退出。可以看到，伴随着城市的持续增长，北京城市功能的复杂程度也在不断增加，而这些错综 复杂的功能很大一部分都堆积在中心城，形成了单中心的空间结构，进而引发了人口过多、交 通拥堵、环境污染、房价高涨等“城市病”。虽然城市规划也做了很多努力，包括控制中心城 增量、发展新城反磁力中心3等，但由于中心城的巨大吸引力，效果还不明显，功能的疏解和 重组是解决北京“城市病”的重要手段。3 非首都功能疏解3.1 首都城市功能体系4（1）基本功能和非基本功能城市功能分为基

7、本功能和非基本功能。北京的基本功能是指服务于全国或区域的政治、文 化、国际交往、科技创新、金融商务与经济管理、交通物流、信息服务、医疗服务、旅游服务、 工业等功能。非基本功能则主要是指服务于城市的行政管理、文化教育、医疗卫生、城市商业、 城市物流、市政交通公用事业等功能。（2）基本功能划分：首都核心功能和城市发展驱动功能依据城市战略定位，北京的基本功能又可以分为首都核心功能和城市发展驱动功能。首都 核心功能是指北京在国家发展大局中承担的最核心职责，主要包括政治中心、文化中心、国际 交往中心、科技创新中心的相关功能。城市发展驱动功能则是指首都核心功能之外的其他国家 级和区域级功能，如金融商务与经

8、济管理、交通物流、信息服务、医疗服务、旅游服务、工业 等功能。（3）首都核心功能和城市发展驱动功能的内部环节划分首都核心功能和城市发展驱动功能内部根据重要程度不同，也可细分为核心部门、相关保 障、补充部门以及衍生部门等几个环节。首都核心功能的核心部门是指政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等4大 功能中最核心的机关、部门，相关保障、补充部门和衍生部门则包含核心部门的后勤、信息、 咨询等服务部门及下属部门，如隶属于中央机关的各类社会团体、行业协会、学会、基金会、 行业报刊、杂志、出版社、行业培训招待所等。城市发展驱动功能的核心部门是指金融商务与 经济管理、区域交通物流、信息服务、医疗服

9、务、旅游服务、工业的核心部门，相关保障、补 充部门和衍生部门主要包含服务于核心部门的咨询、信息、后台服务部门以及其他一般性服务 部门。3.2 首都城市功能体系优化原则（1）聚焦核心功能，强化关键部门，优化保障部门紧紧围绕国家赋与首都的最核心使命，强化其服务与保障，以确保首都最核心功能的发挥。 对于首都核心功能的保障部门则应进行系统梳理，继续强化其必需的保障与紧密服务功能，如 核心机关的后勤、信息部门，对于一些与核心功能关系不太紧密的外围保障功能和衍生功能则 应适当疏解。（2）着眼国际职能，集聚高端要素，疏解一般机构北京作为一个综合性的首都和国际化大都市，是中国参与世界政治、经济、文化活动的窗

10、口与平台，除了首都核心功能及必要的保障功能外，还有作为崛起的大国首都所必需的，对世 界经济、文化的控制与管理功能，体现了对世界高端人才、高端企业、高端技术等高端要素的 集聚，如国际组织总部或驻华机构、国际高端企业总部等。而从世界大城市的发展规律来看， 这部分职能主要在中心城集聚，所以未来在继续强化这部分功能的同时，对于那些目前集中在 中心城的发展层次不高、辐射能力有限的一般性机构则应适当弱化、调整、疏解。（3）夯实基础功能，完善基本服务，保障城市运行特大城市的日常运行需要高效、完善的基础保障功能。未来应继续强化基础教育、医疗卫 生、社区服务、市政管理、城市物流等城市运行所必需的基础保障功能，与

11、此同时，着力解决 城市内部基础服务不平衡的问题，完善城市功能体系。（4）尊重特大城市发展规律，避免对功能纯化的过度追求而伤害城市活力作为一个特大城市，其功能体系是一个复杂的生态系统，功能多样性是其固有特征，也是 特大城市活力与竞争力的重要体现。同时，特大城市巨大的市场规模可以发育出很多在小城市 无法发育出的高等级职能，这些职能只有依托母体才能生存，离开母体就会消亡。所以功能疏 解不能搞一刀切，要更多依靠市场的力量来实现功能转型升级。3.3 疏解北京的非首都功能疏解非首都功能是城市功能体系优化的关键。北京的非首都功能主要包括首都核心功能的 非紧密保障、补充、衍生部门、城市发展驱动功能中的部分核心

12、部门及其保障、补充、衍生部 门。非首都功能疏解是一个长期的、系统的工程，应充分考虑疏解后对城市的影响以及疏解的 难易程度进行妥善安排。近期重点从以下4个领域开展工作。（1）一般性产业特别是高消耗产业一般性产业特别是高消耗产业主要指工业，是非首都功能疏解的重点领域。2012年工业能 耗占全市总能耗的28%，但增加值只占全市的18%。现状工业用地中效率较低的乡镇工业用地占 全市工业用地的60%以上。未来对于工业大院、乡镇级、村级工业区，除了能纳入国家级、市 级开发区集中发展的，其余的工业用地结合区县功能定位，全部腾退或转型发展。中心城则不 再新增工业项目，对于现有工业用地，鼓励利用原有建筑进行改造

13、升级，主要向公共性、公益 性功能转变。（2）区域性物流基地、专业市场等部分第三产业由于历史原因，很多服务于区域的专业市场分布在中心城，如动物园批发市场、官园批发 市场等，吸引了大量的人流，对城市的环境、交通影响很大。全市现状共有各类市场约1 300 个，其中中心城约占50%。未来对于中心城内的专业市场，应逐步向外围转移，对于城市郊区 的区域性物流基地，则应结合区域物流体系建设，逐步向区域调整疏解。3）部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能这些年教育、医疗、培训机构的快速扩张，也是城市过度集聚的原因之一。全市三级医院 （含部队和中央）中的70%以上集中在中心城，吸引了大量的外来就医人口。未来

14、中心地区将 不再新建、扩建大型医院，新建、扩建需求向中心地区以外转移，与此同时，制定京津冀区域 医疗协作机制，将面向全国的医疗服务功能逐步向津冀转移，减少北京大医院的就医压力和城 市环境压力。对中心城特别是中心地区的高校进一步疏解。支持有条件的高校通过整体搬迁、办分校、 联合办学等方式向区域转移。疏解后的原高校用地优先弥补本地区欠缺的基础教育等公共设施 及绿地，在此前提下，依据所在地区功能要求，结合原有学校的优势特色，在不增建设规模的 前提下进行功能转型。（4）部分行政性、事业性服务机构和企业总部行政机构的搬迁具有标志性意义。未来应加快规划建设北京市行政副中心，有序推动北京 市属行政事业单位整

15、体或部分向市行政副中心转移，带动其他行政事业单位及公共服务功能向 市行政副中心和其他区县疏解。4 城市功能重组功能疏解与重组是一体两面、相辅相成、不可分割的。未来应积极落实国家对京津冀区域 的发展要求，立足区域来梳理、重组各项功能。北京应立足“四个中心”的城市战略定位，突 出其在世界级城市群职能体系中的核心作用，主要承担区域其他城市无法承担的、自身具有比 较优势的核心职能与优势部门。中心城着力保障首都核心功能的发展空间，并结合城市空间结 构调整及城市设计要求，预留重大功能未来发展空间，新城及外围地区积极调整，承接中心城 功能疏解。一些职能一般性的、相对独立的后台部门或与核心部门关系不够紧密的衍

16、生部门则 可放到区域。4.1 中心城区中心城区是政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的重要承载区，是保障和 服务首都核心功能的优化发展区，是疏解非首都功能、推进功能重组的主要地区，应充分利用 疏解后的空间资源，推进功能重组和城市更新，完善城市功能，提高城市建设品质。4.2 北京市行政副中心北京市行政副中心建设是下一步推动城市功能重组的重点地区，应有序推动北京市属行政 事业单位整体或部分向市行政副中心转移，重点发展行政办公、文化旅游和部分商务配套职能 此外，该地区也是推进城市东部区域协同发展的桥头堡，应处理好通州与大兴、亦庄、顺义等 新城及廊坊市北三县地区的发展关系，加强功能统筹、分工和联动，共同承接中心城功能和人 口疏解，形成面向区域协同发展的城镇群。4.3 中轴线、长安街及其延长线中轴线、长安街及其延长线，是首都空间秩序的统领与功能组织的骨架。中轴线