经济体制改革目标取向

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1、经济体制改革目标取向一、建立市场服务型的政府经济职能1 、改革市场准入靠行政审批制度。对市场过多的人为干预和行政垄断是我国市场规范化建设中的主要防 碍点，其中，行政审批制度是阻塞市场的核心因素。所以，加入 WTO 后应全面改革我国市场准入的各种行政审批制度，根据世贸组织规则 的要求对现行的各种市场进入限制实行调整、撤消和废除，特别要清 除那些防碍民营企业、国外企业和产品进入市场的差别性限制；要取 消大量不必要的许认可项目和环节，由采用许认可制度向采用申报与 核准制度转变。对于必要的许认可项目，要实现审查标准的明确化、 具体化和数值化，尽量减少行政机关的自由裁量权限和由此衍生的权 力型垄断。申请

2、申报制度要坚持尊重企业的自主性原则，逐渐将事前 申请申报制改为事后申请申报制；对于涉及资格条件和业务范围等方 面的资格制度要从有利于保障资格认证申请人自主性的原则出发实行 调整，放宽资格认证方面不必要的限制，实行核准制；在涉及行业及 生产标准和规格等方面，要尽可能减少政府的直接管制，尽量采用民 间或行业自主检查制度；对于新设立的政府管制必须采取严格的审查 程序和审查标准，新设管制实施一段时间后，要重新审查其继续存有 的必要性，并配套相对应的公众听证制度；要完全改革政策制度不透 明，常以内部文件、内部传达、领导批示的形式贯彻政策的所谓“暗 箱操作”的行政方式。2 、改革地区、部门自定法规的行政管

3、理制度。实行全国立法执法的标准化和统一化，改变政府各地区各部门自己制 定、自己解释和自己执行法规的现状。全面清理、撤消各地区为封锁 市场等各自利益而自行设立的各种“土法规”和“土政策”，拆除各 种地区行政垄断的“篱笆墙”和严厉惩罚以“土法”代替正法的行为； 改革当前我国的行业法规由行业主管部门编制，报国务院相关部门或 人大批准的制度，特别是改革一些行政性行业集团公司自己为自己制 定“法规”和被赋予部分行业管理职能的“政企合一”制度；行政法 治化和民主化应尽快列上议事日程，其中，引入行政的社会监督制度 和行政司法权力制衡制度是行政管理改革必走的第一步。3 、政府职能转变应由控制市场转向服务市场。

4、加入WTC后，为适合建立市场经济的需要，政府职能必须有进有退, 由控制市场模式向服务市场模式转变。政府职能应进一步增强的领域 包括：创造公平竞争的市场规则、体制环境、机制条件和法治建设； 提供社会基础设施和公共物品；建立以市场为基础的宏观调控政策体 系和战略管理体系；保证国家安全、经济自由、经济发展、社会稳定 和民族团结；为信息化和新经济的发展创造良好的制度环境和政策环 境。政府职能应退出的领域包括：从法治、市场制度能够正常运转的 领域退出；从市场能够发挥基础性调节作用的领域退出；从社会和市 场中介组织能够发挥作用的领域退出；从企业经营管理领域中退出； 从垄断领域包括从自然垄断产业领域适当退出

5、。二、以效率为指针全方位深化所有制改革1 、增大国有经济布局战略性调整和国有企业战略性改组的力度，大 力发展混合经济。加入WTC后，应完全抛弃劳民伤财的“公”、“私”意识形态之争, 以发展的效率为指针，全方位实施所有制改革。应执行好中央提出的“有进有退，有所为有所不为”的方针，进一步明确国有经济理应增 强、收缩和退出的领域及行业，制定国有经济从一般竞争性领域退出 的具体实施办法，打破所有制、地域和资产经营公司界限，大力推动 国有企业产权主体多元化、分散化。逐步减持上市公司的国有股份， 采取优惠政策和加快设立创业板，扶持高新技术产业的国有企业上市、 重组、改制和发展。非公有制经济发展方面，应通过

6、立法建立起制度 运行和保护平台，规范政府行为，为个体、私营经济的发展提供产权 保护和政策支持，以引导和促动个体、私营等非公有制经济的增长和 发展；应把深化国有企业改革与发展非公有制经济相结合，大力发展混合经济，一方面以此来加快推动国有经济布局战略性调整的进程， 一方面可为非公有制经济的发展腾出更大的空间。发展混合经济的一 个重要措施是应重视对中小企业、乡镇企业的扶持，加入WT（后，应在进一步“放小”的基础上，增大对中小企业尤其是科技型中小企业 的扶持力度，建立和完善中小企业服务体系，制定促动小企业发展的 产业政策，加快“放小”进程。对乡镇企业，应在继续抓好清产核资 和产权界定的基础上，完善集体

7、资产管理体系，进一步明确集体资产 的产权主体，推动集体企业实行公司制、股份制改造，建立现代企业 制度。2 、完善国有企业资产营运监管体系，建立规范有效的国有企业内控 机制和管理机制。在国有企业战略性退出的同时，应加快实现基础性、命脉性国有企业 的管理现代化。首先，应强化国有资本出资人地位和职能，完善国有 资产营运监管体系。主要措施包括：强化各级国资管理部门的监管职 能，增大国资部门对资产经营公司的监管力度；进一步规范资产经营 公司的运作，使资产经营公司的出资人职能真正落实到位。资产经营 公司要重点强化战略规划、资本运作和监督约束功能，不干预企业具 体生产经营活动；应完善母子公司的管理体制，选择

8、部分国有集团公 司试行事业部制；推动驻港澳国有企业改革，增强驻外国有企业的监 管，研究制定外向型国有企业集团改革与发展的政策和增强管理的制 度，规避经营和金融风险。其次，应进一步规范和完善国有企业的法 人治理结构，形成目标一致、权责明确、相互制衡、高效运作的现代 企业组织管理制度。理顺国有企业董事长和总经理的关系，推行董事 长、经理、副经理不得“同纸任命”。推行董事长由所属层级的人大 委员会投票聘任，经理由董事长提名、由董事会聘任的高层管理聘任 制度；进一步规范和完善对国有企业经营管理者培养、选拔、管理、 考核、监督的办法，研究制定国有企业经理人员资质认证和禁入制度 办法；国有企业经营管理人员

9、应公开招聘、竞争上岗、择优录用，不 能再套用行政级别；通过国有企业管理人员的进出竞争制度和引入经理人员薪金期权制度来培育多元化、多层次的国有企业经理人才市场， 加快企业家市场化进程。3 、以二元结构突破为主线，系统改革农村产权制度。我国加入WTO三农”面临着较大的冲击。要变被动为主动，必须全面提升农村经济的国际竞争力，其核心是从宏微观上全面改革农村 的产权制度。当前，农村的双层所有制制度与人民公社制度仍然没有 本质上的变化，或者说是一种翻版，乡镇集体依然是政经合一的所有 者，农村依然存有相当严重的行政垄断，农民仅仅在经营土地上有了 一定的自主权。所以，农村产权制度改革必须从打破捆绑式的行政型

10、集体产权制度开始，实行政经分离的产权制度，这需要宏观上必须有 打破二元制度的政策制度支持，如取消户籍制度、实行统一的社会保 障制度等等，以最终使农民摆脱土地依附和村庄依附。当前，农村工 业化与城市化脱节是我国农村经济发展的最大制约点，农村产权制度 改革应以此为核心展开，一方面，应加快乡镇工业产权改革使其脱离 集体产权制度，建立起新型的现代企业产权制度，脱离“乡镇”，走 进中小城市。另一方面，应在宏观经济战略上加速城市化步伐和第三 产业发展，把农村工业纳入城市工业体系，加速乡镇企业产权的结构 重组和空间重组。此外，农村合作经济也是农村产权制度改革的主要 内容之一，应加快农村股份合作制经济的改革步

11、伐，逐步将社区建设 和管理纳入政府一般服务管理职能范围，对乡镇和村委会管理体制实 行改革，使村务、企务公开，并尽早出台合作社法，促动真正意义上 的农村经济中介组织和合作社发展。三、以市场平稳运行为目标建立完善的公共经济服务与管理体系1 、建立基于现实条件的统一社会保障制度，重点推动失业、养老和 医保制度改革。加入WTO后，市场竞争的日趋激烈将使企业破产、工人失业的现象增 多，经济波动性也将增大。所以，建立完善统一的社会保障制度是市 场平稳运行、经济均衡发展的基础。应继续深化社会保障制度改革， 建立起收、支、管、投四个环节相对独立运行的社会保障管理体系， 由税务部门征缴社会保障税（费）、由社会保

12、障部门负责社会保障费 的计发、由财政部门负责社会保障基金管理、由独立的经营机构负责 社保基金的投资运营。同时，要建立起内部监督、司法监督和社会监 督相结合的社会保障基金监督体系。对失业保障制度改革，要将失业 救济与促动再就业有机地结合起来，对失业救济津贴的发放实行累退 制，以激励失业人员努力寻找新的工作，并将部分失业保障保险基金 用于失业人员的培训和推介，协助失业人员重新走上工作岗位。对养 老社保制度改革，要建立起包括城乡各类企业事业单位和行政单位职 工在内的统一的职工养老保险制度；制定和推广企业补充养老保险制 度，从法律上要求企业和职工购买补充养老保险，适当降低个人帐户 部分的缴费率，完善企

13、业职工基本养老保险体系；出台公务员补充养 老保险新政策，在公务员基本养老保险的基础上，实现公务员退休制 度向新型养老保险制度的平稳过渡。对医保制度改革，要实行医、药 分开，医院与医生分开，建立逐级转诊制度；取消现行医保制度中的 个人账户部分，以增大补充医疗保险制度来替代；公务员医疗待遇按 增大补充医疗保险缴费比例或购买商业医疗保险的方法实行；大力推 动医疗卫生体制各项改革，探索试行医疗卫生机构分类管理模式；进 一步推动药品集中采购、医疗收费调整、中外合资办医等各项改革。 与此同时，应从社会救济、社会保险、社会福利等方面初步建立起符 合国情又能覆盖农村的全面社会保障制度。2 、财政体制要突出改革

14、公共性、科学性和法制性，全面推行政府采 购制度。加入WTC后，我国财政体制改革要加速向提供公共品，满足社会公共 需要的方向推动，重点在三大领域：一是财政预算改革要注重科学性。 应建立科学完备的预算编制体系，包括建立起以经济预测为基础的预 算编制模式；摒弃基数法，采用零基预算法、绩效预算法和其他科学 方法；实行综合财政预算，建立统一完整的国家预算等。同时增强预 算全程监管，硬化预算约束，建立起不同层次的控制监督体系和监督 制度，增加预算的透明度，增大社会对预算执行的监督力度。二是财 政支出改革要注重公共性。应增大财政支出结构调整力度，对于一般 竞争性领域，企业经营性发展项目和应用性研究项目以及能

15、够利用社 会资金发展的事业，财政资金都应逐步退出，严肃预算调整的法治性， 经人代会批准的财政预算一般不能变动，如特殊情况需要调整，也必 须依法定的程序实行；将预算编制与预算执行相分离，把财政部门和 使用部门的预算执行职能分开，实施国库集中收付制度，提升财政资 金使用效率。三是收费制度改革要注重法制性。因为我国当前费税混 杂，以费代税的现象严重，因而收费制度改革必须加快税费分流，包 括：清理乱收费，把政府职能中的行政日常性管理服务收费清除；把 有偿性服务转变经营性价格，按市场竞争收费；政府公共建设投资所 需资金应通过税收或公共融资方式来解决，杜绝用政府“收费基金” 来替代；补偿性收费资金应专款专

16、用，彻底清除“小金柜”私利性收 费；应将农村乱收费“重灾区”的三项村提留、五项乡统筹费用改为 “农村公益事业建设税”；除行政性收费或向农民提供特殊服务的补 偿性收费外，其它规定外的收费、集资、摊派等不合理的农村“乱收 费”应全部取消。当前，财政体制改革应侧重在全面推行政府采购制 度。应抓紧制定颁布政府采购法及其实施细则，实现政府采购的 管理监督职能与组织实施职能彻底分离；实行政府采购资金由财政总 会计统一管理，集中直接支付制度；培育政府采购市场，建立与现代 市场经济相适合的政府采购运行机制。3 、清理整顿社会中介组织，进一步规范经济秩序。我国市场中介组织受传统体制和市场经济发育不全的影响，存有很多 问题，与市场经济通行的规则相比，有较大的差别。所以，加入 WTO 后应对市场中介组织实行全面清理整顿和改制，重点是会计师事务所、 律师事务所、法律咨询服务机构、税务和工商注册等代理机构、价格 鉴证机构、评估机构、建设监理机构、工程造价站、行使经济鉴证职 能的事业单位以及其他类型的经