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1、当前审计质量存在的问题及对策LOGODocument number: PBGCG-0857-BTDO-0089-PTT1998当前审计质量存在的问题及对策当前审计质量存在的问题及对策党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决 定，为建设法治中国构建了宏伟蓝图，为审计事业的发展指明了方向，明确把审计 监督确定为党和国家监督体系的重要组织部分，审计的责任将更加重大。要完成这项 光荣的使命，强化审计监督，提升审计质量成为重中之重，关系到审计机关的生存和 发展。本文结合近几年来参与审计质量检查、审理、优秀项目评比的情况，客观分析 当前审计质量存在的问题和原因基础上，就审计机关
2、如何认真执行审计法律法规、强 化质量控制、减少审计风险有针对性地提出若干对策和建议。一、当前审计质量方面存在的差距和不足审计质量是指审计工作过程及其结果的优劣程度。从总体来看，审计质量不高仍是当 前影响审计监督作用发挥的关键问题，主要表现在以下几个方面：（一）依法履职的力度有待进一步加大随着政治、经济的发展，我们面监的社会环境日趋复杂多变，在纷繁复杂的信息面 前，审计系统无疑成为政府和社会公众对社会经济信息过滤和优选的一个重要依赖， 因此对审计质量提出了更高的期望和要求。然而在每个审计机关都不同程度存在着执 行不力、行为不当等有可能导致审计质量事故发生的各种薄弱环节。一是应当审计的重要事项没有
3、审计，应审未审。如财政同级审只简单停留在翻翻总预 算会计的账本找几个问题，有些基层审计机关延伸部门预算执行的单位覆盖面低，一 年只审3至4个，而且审得不深不透，停留在面上，无法说明问题，浪费了人力物 力。经济责任审计仍停留在简单的本级财政财务收支审计上面，没有涉及贯彻执行国 家宏观经济政策法规、重点投资项目的建设和管理情况、重要经济事项管理制度的建 立和执行情况、对以往发现问题的整改情况等，更没有延伸下属单位的财政收支、财 务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。二是应当甄别的问题没有甄别，审而不实。个别审计人员不注重倾听被审单位意见， 凭主观臆断，将有利于证明问题的证据就收入档案，不利于证明
4、问题的证据就束之高 阁，带来在后期征求意见阶段与被审单位各执一词，有损审计形象。个别审计人员为 偷懒应付审计报告，将进点前被审单位已经整改的事情仍做问题反映。还有一些审计 人员将查出的问题作砝码，和被审单位讨价还价，选择性报告，选择性审计，对不准 备反映的问题干脆不取证，给审计工作带来较大风险。三是应当处理的没有处理，审而不严。主要表现为少数项目在审计执法方面自由裁量 权过大，处理处罚过轻。有虎头蛇尾、头重脚轻之感。如某档案中有几百万不知去 向，最后的审计处理意见为改正。有的被审单位由于政策掌握有误等原因多发放了国 家专项补助资金，处理处罚引用的法规是财政违法行为处罚处分条例中追回有关财 政资
5、金的条款，但审计意见为今后改正，未追回专项资金。还有的执收执罚结论下得 多，实际收缴少，不能按审计决定执行到位。如多发给个人的奖金福利、单位自行开 支的不合规的支出等，如果不是具有“高压线”性质的资金，一般情况下难以追缴到 位。（二）审计机关的规范化水平有待进一步提高审计准则、审计法实施条例等法规对审计工作的规范化进行了明确要求，但 有些审计人员思想认识不到位，认为执行审计准则是束缚自己的手脚。对审计 准则理解片面，学习不深入，落实不到位，对规范自身的审计行为没有引起应有的 重视。主要表现在：在审计方案方面，主要表现在对被审计单位的内控制度缺乏深入了解和测试，可操作 性不强，审计重点不突出。有
6、的项目未编制审计实施方案。有的审计分工中未涵盖所 有审计事项，有些人员无分工，有的审计方案签字不全。有的审计方案中确认的事 项，没有编制工作底稿，审计报告中也没有反映该问题。有的审计实施方案中人员分 工情况与实际承担该任务编制取证笔录的人员不一致。有的项目审计未按照审计方案 规定的进度进行，既未作调整说明，也未及时办理审计实施方案调整、审批手续。一 些单位还固守着以前的工作模式，没有按照审计通知书、调查了解记录、审计方案的 顺序开展工作。在审计证据和底稿方面，比较普遍的问题就是大部分审计证据的充分性和相关性不 够，重要的证据后面没有附相关原始复印件。存在先编写审计报告，后倒挤审计底稿 情况，造
7、成审计底稿时间晚于审计报告时间。有的重视对违纪违规问题的取证，忽视 对基本情况和审计评价等重大事项的取证。此外，由于部分审计人员不细致，致使审 计证据间不相匹配。如审计证据反应问题的数量和附在后面的原始记录数量不相符， 审计底稿和审计证据反应违规问题的数量不一致。还有的底稿没有相应的证据作支撑， 没有按审计工作底稿在前，审计证据在后的要求装订。有的审计底稿无签名，有的签 名是打印上去的，不是手签的。有的审计组长对底稿的复核不细致，签名太过简单（属实），无具体意见。有的底稿中审计人员和复核人员均为一人。在审计文书方面，一个突出的问题是财政收支和财务收支未区分清楚，带来后面的定 性、处理处罚以及救
8、济途径错误。还有的审计决定写了两种救济途径。有的做出审计 处理处罚的事项未下达审计决定。审计决定中有的无定性依据，有的无处理处罚依 据。有的审计通知书的依据和审计报告的依据不一致。有的审计报告问题表述不够清 楚，对问题定性不准确，处理处罚依据引用不当。个别报告中对问题的表述含糊其 辞，似是而非，强调写实而不敢定性。有的审计报告反映的问题与审计工作底稿不一 致。一方面是审计报告中反映的内容缺乏审计工作底稿和审计证据的支持。另一方面 是审计工作底稿记录的审计事项，审计报告却不加以反映，且从审计档案中看不到某 些违纪违规问题被修改、去掉的轨迹，各级责任划分不清。审计程序方面。主要是少数通知书没有提前
9、三天送达。被审单位对审计报告的意见未 盖公章且意见超过10天。有的缺少审计组会议纪要。有的审理意见书是空白，未发表 任何观念，仅打印签名。有的无审理意见书及审理意见采纳情况说明书。有的审计组 会议纪要缺少全体审计组人员签字。有的审计业务会议纪要无领导签字。有的审计报 告征求意见书未盖公章。有的征求意见稿无审计组长手工签名。有的审计决定执行结 果回单太简单（已执行决定），无被审单位调账、缴库的原始证明凭证。有的档案中 干脆缺少执行结果回单。有的审计文书送达回证内容不完整，使用不规范。如：对审 计公文送达记载不全，有的只记录了审计通知书的送达情况，而对审计报告征求意见 书、审计决定或审计报告等重要
10、文书无送达载；有的只有送达人签名，未见收件人签 名；有的未填写送达日期。（三）审计人员的执法水平有待进一步增强审计制度是现行宪法确立的法律制度，具有独立性、强制性、综合性和权威性。 然而在审计实践中，少数审计人员不作为、乱作为，积累了一些审计质量上的风险隐 患。主要表现在： 一是不作为，现场自由裁量权的滥用和审计质量控制的惰性同时存在。主要表现为有 的报告过于简单，审计力度和深度不够，移送经济案件线索少，且级别低。有的该延 伸的重大资金、重点项目和二级单位没有延伸，审计质量不高。大部分审计报告中， 审计建议过于原则化，笼统化，缺乏可操作性，使被审计单位无法得以落实。有的审 计组延伸的范围和空间
11、存在较大的随意性，“脚踩西瓜皮，审到那里算哪里”屡见不 鲜。审计人员脱离审计方案既定的审计范围和审计内容，仅局限于散点和感兴趣的内 容进行审查，最终导致整体审计任务未能完成。大部分报告的审计评价照抄照搬被审 单位提供的 工作总结和述职报告，缺少经过必需的审计检查、判断和测试后得出的科 学结论。二是乱作为，过度审计导致行为失范。个别审计机关认为审计无所不能，无所不包， 热衷于“包打天下”。有的无视审计监督职权的有限性，偏离审计机关对财政、财务 收支真实性、合法性、有效性进行监督的基本职责，而在投资审计中对决策权、执行 权渗透和延伸。有的对不属于审计监督职权范围内或者评价标准、依据不明确的事项 进
12、行了审计评价。有的审计评价前后自相矛盾。如评价中写了 “不断服务民生，维护 了社会公众利益”和存在的问题“加重百姓负担”前后矛盾。有的超越审计管辖范围 而向央企、民营企业的非财政资金进行审计。有的在无任何证据的情况下，仅凭主观 臆断推定当事人涉嫌受贿，查询当事人的个人存款，严重违反审计工作程序，侵犯被 审计单位和有关当事人的合法权益。二、影响审计质量的因素影响审计质量的因素很多，有些如审计体制、审计环境等问题一时还难以解决外，这 里仅从审计机关自身建设以及审计质量控制等角度对当前审计质量存在问题的原因进 行分析，主要表现在以下几个方面：一是干部思想认识淡化。在当前审计人员少和工作任务重矛盾无法
13、妥善解决的情况 下，普遍认为审计程序太过繁琐，费时费力，对是否有必要进行这些程序设计思想上 持疑问和怀疑态度。还有部分审计人员在多年审计工作中沿袭的一些不规范不正确的 做法和习惯难以在短期彻底扭转。少数单位只注重案件线索和审计处罚，忽视规范审 计程序，不少单位事后碰上检查时才“修补漏洞”，补充有关资料，检查起来难免顾 此失彼。思想认识的淡化必将带来学习的懈怠和滞后。表现情形有三点：第一，对与 审计相关的法律法规掌握不全面，只知其一，不知其二，甚至断章取义；第二，对相 关的行业规章和政策规定平时不注重收集和学习，遇到审计处理问题时，有的回避疑 点，避重就轻；有的临时抱佛脚，现学现用。导致引用法律
14、法规不准，处罚不当；第 三，对先进的审计方法不接受不钻研，只会对纸质的账簿凭证进行核查，对计算机审 计和先进信息技术找出各种理由拒之门外，影响了审计项目质量。二是审计执法手段弱化。由于我国法制建设尚在不断完善之中，审计法赋予的审 计权限，远远不能满足实现审计目的的需要。由于审计机关本身不能采取扣缴、划转 等强制措施，审计决定只能依靠被审单位配合执行，如果这些部门出现梗阻，审计处 理处罚就不能到位。这一情况的客观存在，致使审计人员在对存在的问题进行处理处 罚时，大多采取调账、改正等措施，对一些硬骨头，由于追缴困难，程序复杂，则往 往绕道走，或轻描淡写，反而容易执行到位。另外，在标准的选择上缺乏统
15、一衡量， 主观和经验主义惯性依然强大。主要表现在：审计实施方案的科学性、审计证据的充 分性、审计评价的适当性、审计处理处罚的合理性、审计建议的操作性等很多方面， 仍然依靠审计人员专业感觉和判断，停留于个人工作经验层面，尚未形成一套较为完 善的评估、选择标准和方法。如在审计过程中发现的同类问题，不同的审计人员对于 定性处理依据和标准，往往判断不一样，影响审计监督的严肃性和客观性，隐含着较 大的质量风险。三是审计质量控制粗化。笔者通过归纳多年来开展审计质量检查及日常审理复核情况 发现，虽然各项目审计人员不同，但所暴露出的质量问题和瑕疵大多雷同，一些简单 的程序性、常识性问题屡讲屡犯，这种现象表明当
16、前的审计质量控制尚不能从源头上 防范质量问题的发生，三级复核一定程度上流于形式。如在审计复核环节，复核人员 有时碍于面子复核把关不严，不认真对照实施方案审查审计目的是否达到，审计程序 是否到位，只管签名了事。又如不少基层审计局由于人员编制不足，法制部门、综合 部门和办公室联合办公，审理会议、审计业务会议等集体研究制度不健全、审理人员 能力的缺失、精力的有限以及更换的频繁带来审理工作难以真正落实到位。如果审计 人员在现场审计阶段有意隐瞒被审单位违规问题而不取证，“无米之炊”的审理人员 拿什么来控制质量呢三、提升审计质量的对策和措施随着依法治国方略的不断推进，审计事业迎来发展的“新常态”，作为党和政府监督 体系的重要组成部分，我们要积极适应审计发展的新常态，用全新思维把握审计发展 规律，提升审计工作质量和水平，以创新举措发挥审计监督作用。（一）以人为本，加快推进审计职业化建设中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定和
