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1、电信企业申诉执法研究论电信用户申诉和行政调解的关系兼谈电信用户申诉处理措施 一、概念之辩依据笔者对中国法律法规的梳理，在行政法律规范中使用“申诉”概念的并不多见。关键存在三种情况：一是基于监督而产生的救助。如宪法要求的“对于任何国家机关和国家工作人员的违法渎职行为，有向相关国家机关提起申诉、控告或检举的权利”；二是基于对特定群体利益（公务员、老师、学生）的保护而设定的救助，如公务员法“公务员享受下列权力：（六）提起申诉和控告”；三是个人或组织因其它平等主体侵犯其权益而设置的要求行政机关救助其权利的渠道。如电信条例、电信用户申诉处理措施要求的“申诉”。经过以上对比能够发觉，第三种类型的“申诉”和
2、前二者即使都有救助的意思，但在法律关系的内容及主体上有所不一样。前二者包括的主体一方为行政机关或法律法规授权的主体，而申诉却关键是申诉受理机构、公民、电信运行企业之间的关系。笔者认为，概念的差异虽不影响其规章的效力，但伴随行政法律规范体系的逐步完善，第三种类型申诉的概念可能也将逐步被行政调解所替换。所谓的行政调解，在中国起初一直依附于人民调解制度。因为当初在全国缺乏统一的行政调解法律，造成行政调解作为行政机关的法定职责这一理念直到现在并未被完全确定。伴随中国社会经济生活的日益发展，行政权力的精细化和专业化程度日益加深，人民调解制度的弊端逐步显现，制订行政调解相关法律法规的呼声逐步强烈起来。现在
3、全国多个地方已经出台了行政调解相关的法律法规，关键有协议争议行政调解措施（工商总局1997年）、北京市行政调解措施（2021年）、浙江省行政调解措施（2021年）等。为避免概念不一样带来的争论，本文采取电信用户申诉处理措施的“申诉”概念，浙江省行政程序措施、浙江省行政调解措施中“行政调解”的概念。即电信用户申诉是指电信用户和电信业务经营者因接收电信服务产生争议进而向通信管理机构主张保护其权益的行为。申诉程序的提议者只能是电信用户，被申诉人则为电信业务经营者，电信用户申诉受理机构为12300，申诉的事项是电信服务。行政调解指行政机关根据法定职责和要求程序，以自愿平等为基础，以事实为依据，经过解释
4、、沟通、说服、疏导、协商等方法，促进公民、法人或其它组织之间和行政机关和行政相对人之间（以下统称当事人），依法化解相关民事纠纷和行政争议的活动。行政调解的提议人为公民法人或其它组织，被申请人为行政机关或其它公民法人或其它组织，行政调解机构为推行行业管理职能的行政机关。然而在详细实践中，因为电信条例要求的申诉机构和电信用户申诉处理措施申诉受理机构的不一致，要讨论申诉和行政调解的关系一直避不开对电信用户申诉受理机构的讨论。所以，在下文中本文既对12300的地位作出评价，又将对申诉受理机构和行政调解的关系进行探索。二、电信用户申诉的尴尬境地（一）非独立的地位在行政法理论体系中，不管是行政授权还是行政
5、委托，其指向的对象均应该为独立的主体，而且结合电信条例第三十九条“电信用户有权向国务院信息产业主管部门或省、自治区、直辖市电信管理机构或其它相关部门申诉”的要求，“其它相关部门申诉”可能在立法时即是为电信用户申诉受理机构的设置做的铺垫。不过站在文本解释的角度，“其它机构”和“国务院信息产业主管部门”“电信管理机构”处于并列关系，也即表明“其它机构”应该和后二者含有相同的法律上的地位（非行政地位）。从全国12300的处境来看，其独立法人的地位显然是不成立的。缺乏主体地位，却能够接收权力委托，并推行行政职权，这显然是违反行政法律要求的。（二）申诉处理的不通畅根据电信条例第三十九条的要求，公民、法人
6、或其它组织既能够向工信部、通信管理机构直接申诉，也能够向其它机构申诉。而电信用户申诉处理措施的出台将受理申诉的权力委托给了12300。这就造成了实践上的迷惑。1.通信管理机构受理后的处理方法存在分歧。一是转交给12300，由12300根据电信用户申诉处理措施要求的时限和程序办理。二是由通信管理机构根据电信用户申诉处理措施的要求进行处理。但这种两种处理路径会产生这么以下问题：（1）以哪个机构的名义出具回复书？首先，若以12300的名义出具行政调解书显然是不符合“谁受理谁回复”的规则；其次，若以通信管理机构的名义出具回复书，则需要在调解书末尾加盖管理机构公章，12300和管局之间的步骤衔接需要重新
7、考量。（2）若由通信管理机构直接办理申诉案件，则需要在其内部再次设置一套和本身机构运作相配套的制度。2.用户对申诉不满引发的不利后果由谁负担？在行政委托的法律关系中，被委托人行使行政职权侵犯行政相对人正当权益的，其不利后果通常由委托人负担，也即12300行使调解职能不妥，其不利后果应该由委托其成立的通信管理机构负担。根据此逻辑，假如12300未根据法定程序进行调解，那么用户就能够通信管理机构为被告向人民法院或复议机关提起诉讼或复议。但从电信用户申诉处理措施第四条明确的“监督指导”义务来看，其立法本意应是假如12300未按法定程序调解，电信用户是能够要求通信管理机构对12300进行处理的。当然行
8、政权力的委托方对被委托人的不妥行为进行纠正也是应有的义务，然而一旦上升到违反规章要求的层面，仅仅内部的纠正似乎也终究不能平息民怨。而且从委托的角度看，作为两个独立的平等主体，在没有法律法规要求的前提下，委托人也不能基于委托关系对被委托人行使处罚权。所以，用户申诉案不可避免的会变成用户复议或诉讼案。而一旦出现此情况，对通信管理机构的应诉压力必定大大增加。3、电信用户向通信管理机构同时提起申诉和举报该怎样处理？举报属于要求行政机关推行法定职责对违规行为进行查处的请求，和申诉属于两种不一样性质的权利，根据要求，通常的步骤应该是通信管理局查处的同时，并将调解事项交由12300处理，但这么的处理程序不但
9、增加了行政程序的内耗成本，存在对案件事实的认定不一致和证人证言等证据不能相互证实的风险，不利于案件的有效快速处理。（三）电信用户申诉受理机构作出调解行为是否属于行政行为？在行政诉讼法修改之前，将行政行为区分为详细行政行为和抽象行政行为是学术界和实务界的共识。电信用户申诉受理机构依据电信条例电信用户申诉处理措施根据法定程序对电信服务纠纷进行调解，在权力和法定程序两个方面全部是符合详细行政行为的要件的，但权力内容却不符合行政行为强制性的特点，权力主体也不符合独立法人资格的要求，所以严格来说，电信用户申诉受理及处理行为并不能称之为行政行为。所以在实践中碰到的案件，往往是要求通信管理机构申诉或从行政委
10、托的关系入手认为通信管理机构未依法推行申诉调解职能。应对这种情形通常有两种解释：一是内设机构论，即12300属于通信管理机构的内部机构，所以12300作出的决定就是通信管理机构的决定；二是委托关系论，即12300是通信管理机构的委托部门，不负担对应的法律后果。“内设机构论”能够避免回复程序和行政决定的不一致性，也有益于倒逼行政机关内部对行政调解形成一致意见，但却不能满足通信管理机构履职多样性的需求，轻易形成权力空缺，且大大增加了通信管理机构的复议诉讼压力；“委托关系论”即使为通信管理机构职责划清了责任界限，有利于采取愈加灵活多变的方法处理调解案件，但却不符合实际情况，且需要在内部管理制度中明确
11、不一样情形的处理方法及程序，并做好对应的衔接工作。（四）电信用户申诉处理范围有限电信用户申诉处理措施第十条、第十一条要求了申诉受理机构受理案件的条件和范围，但其“处理用户在接收电信服务的过程中和电信业务经营者发生的争议”定位及其“已经向被申诉人投诉且对其处理结果不满意或其未在15日内回复”“属于收费争议的申诉，申诉事项发生时距提起申诉时超出五个月的，其它申诉，申诉事项发生时距提起申诉时超出两年的”不予受理的要求极大缩小了调解的范围。另外依据通信管理局权力清单责任清单指导意见（2021年版），通信管理机构的行政调解职能有“对电信线路建设相关争议进行调解”、“对用户在接收电信服务中和电信业务经营者
12、发生的争议进行调解”两项职权。电信用户申诉受理机构处理的只是其中的一部分，通信管理机构还需对其它调解事项的处理规则进行明确。三、行政调解和电信用户申诉能够了解为包含和被包含的关系对比浙江省行政调解措施电信用户申诉处理措施，能够看出不管是行政调解，还是申诉，二者的本质全部是特定机构经过协商、说服、解释等方法化解平等民事主体之间的社会矛盾的手段。二者作为行政行为表现关键不一样之处于于：（1）行政调解的概念范围大于申诉，除了对民事纠纷进行调解外，还包含对行政争议的调解；（2）行政调解的受案范围广于申诉，即属于调解机关管理职权范围的争议均能够纳入调解范围，而申诉的受案范围则是特定的电信服务规范、企业标
13、准等内容；（3）双方在不予受理的情形上认识还有不一致的地方。综上，能够得出一个不够很准确但却有一定价值的判定：即行政调解和电信用户申诉是一个包含和被包含的关系。这么的比较并非只是为了平息概念之争，而是为了更加好的完善通信管理机构权力运行机制，填补行政职权运作存在的缺点，同时也是为了建立愈加科学、精细的管理体制。申诉和行政调解内容对比图类目电信用户申诉处理措施浙江省行政调解措施主体申诉受理机构-电信用户、电信业务经营者行政机关行政相对人行政机关-公民、法人、其它组织委托通信管理机构-申诉受理机构行政机关-人民调解组织、社会组织、中介机构等第三方调解组织内容电信服务（电信服务标准、企业标准、电信费
14、用）推行行政管理职能相关的民事纠纷；行政争议（赔偿、赔偿等） 不受理范围人民法院、仲裁机构、消费者组织或其它行政机关已经受理或处理的人民法院、行政复议机关、行政裁决机关、仲裁机构等已经依法处理；已经经过信访复查、复核收费争议、其它争议超出时效超出行政复议、行政裁决、仲裁、诉讼时效已经达成和解并实施反复提出行政调解申请；申诉受理机构已经受理或处理有明确的被申诉人无另一方明确当事人直接利害关系当事人第三方不一样意调解详细申诉请求和实施依据本机关调解范围已经投诉且不满意或15日内未回复受理时限5个工作日通知是否受理5个工作日内通知调解时间、地点等信息；不予受理办结时限30日内30日；可延长10日调解
15、无效申请仲裁或提起诉讼申请公证、仲裁或提起诉讼；行政机关应该推行。四、行政调解不能替换其它行政行为行政机关在处理来信来访案件时往往处于被动的地位，而为了预防行政机关对公民诉求置之不理、答非所问或推三阻四，通常要求行政机关对公民提出的诉求进行回复，这就要求行政机关对公民反应的问题进行全方面回复，所以就产生了同一法律事实多重法律后果的现象。这种现象的产生实质上是对行政机关履职义务的督促。所以，即便其它行政机关已经推行了管理职责，但根据法律法规要求，通信管理机构应该履职的，仍需推行其作为义务；即使已经对用户的一项诉求作出了处理，但假如用户有其它正当合理诉求的，仍需对其它需求作出回应。也就说，假如用户
16、提出的诉求即有行政调解，又有履职的，行政机关均应根据不一样路径的法定程序作出处理，不然即会被视为未完全推行法定职责。这一点在浙江省行政调解措施中也有表现。如该法第十九条第二款明确要求“行政调解终止后需推行对应行政管理职责的，行政机关应该依法立即推行相关职责。”五、建立行政调解制度的意义中共中央有关全方面推进依法治国若干重大问题的决定明确提出了要健全依法维权和化解纠纷机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷处理机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。健全行政处裁决制度，强化行政机关处理同行政管理活动亲密相关的民事纠纷功效。12300每十二个月受理及处理的成千上万的案件也证实了行政调解机制对降低行政成本，减
