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1、近年来，校园欺凌事件在我国多所中小学不断上演，个别欺凌行为甚至因其手段的 残忍而引起了全社会的愤慨。1校园欺凌严重危害了未成年学生的身心健康，这是我国 社会主义教育界必须克服的顽疾。针对校园欺凌，国务院和相关部门已发布了多个防治 校园欺凌的文件，2016 年4月，国务院教育督导委员会办公室印发了关于开展校园欺 凌专项治理的通知；11 月，教育部等 9 部门又出台了关于防治中小学生欺凌和暴力 的指导意见；12 月，国务院教育督导委员会办公室则印发了中小学（幼儿园）安全工 作专项督导暂行办法。2017年12月，教育部等 11部门联合出台了加强中小学生欺 凌综合治理方案（以下简称方案），首次以官方文
2、件的形式界定了校园欺凌的概 念，明确了治理这一问题的指导思想、基本原则，以及具体的治理措施与分工，这为相 关机构协同治理校园欺凌再次提供了政策支持。党的十八大以来，党在我国国家治理进程中开启了全面依法治国的新征程，中国特色 社会主义法治事业进入了新时代；党的十九大报告则提出要优先发展教育事业，深化教 育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育，“这为我们在中国特色社会主义新时 代不断推进教育改革发展、大力提高国民素质指明了方向”。2全面依法治国的时代背 景和教育现代化的现实需求呼唤着校园欺凌治理路径的制度化与法治化。面对校园欺 凌，我国须在以方案为代表的政策文件之基础上进行专项立法，并适度变革
3、现有的 法律体系，构建应对校园欺凌的法治体系。一、我国学者有关构建校园欺凌法治体系建议的梳理目前，我国学者关于建立应对校园欺凌法治体系的成果数量颇丰，这些成果大致可分 为四类：其一，从法律规制层面宏观地探讨校园欺凌的应对方法。这类成果主张我国应 通过专项立法的方式明确校园欺凌概念及反校园欺凌的立法目的和原则、厘清反校园欺 凌的主要内容、3完善校园欺凌的发现与报告处理机制、强化校园欺凌的协同治理机 制、4成立校园欺凌治理委员会以及明晰学校及其管理主体反欺凌的法定责任等。5 其二，从侵权责任法的角度探讨校园欺凌相关主体应负的法律责任。这些论者认 为，校园欺凌在本质上是典型的民事侵权行为，6“成年欺
4、凌行为人根据行为的特点应 当承担单独、连带或按份责任；未成年行为人的监护人未尽到监护责任的承担替代责 任；学校未尽管理职责的应当承担相应的补充责任”。7其三，对当下我国针对校园欺 凌的法律规制进行反思，指出其内在的缺陷。这些成果指出，现行法律在相关方面的 “真空”是导致校园欺凌愈演愈烈的重要原因，如责任年龄制度就在一定程度上“庇 护”了未成年人的违法犯罪行为；而部分法律中的制度弊端亦是纵容校园欺凌的重要原因，如针对未成年人犯罪事件，我国刑法采取“小儿酌减模式”，这对社会安全显然缺 乏应有的考虑；8工读教育制度也因招生的非强制性而失去了本来的作用。9其四， 总结在校园欺凌事件中教师及学校应当承担
5、的责任。这类文章聚焦于学校与学生之间的 关系，认为学校与教师如若未尽到教育管理职责，则要承担相应的民事责任，10在个 别严重的情况下还要承担行政甚至刑事责任。11上述成果无疑为我们通过法治的手段应对校园欺凌提供了借鉴。但从实践的角度来 看，这些成果亦存在部分不足之处。一方面，校园欺凌这一概念在上述成果中实际上并 未得到统一，论者们关于校园欺凌的主体、具体内容都没有达成共识，这也就相应地导 致论者们所构建的相关措施有时并不是基于统一的概念前提；另一方面，尽管上述大部 分成果都构建了校园欺凌的法治防治框架，但多数文章仍然呈现出泛泛而谈的特质，没 有勾勒出细致、具体的防治步骤。实际上，现代法治首先是
6、“形式法治”，在“形式法 治”的视阈下，“法治是一个实践的概念”，12道德或政治上的理想与抱负仅仅是一 种可欲或可能达致的目标，却并非是法治与生俱来的社会实践品质。 “形式法治”则恰 恰有助于我们将法治放置于实践的领域中，将法治与诸多社会价值作出一定区分，专注 于探寻解决问题的具体法律之道。从更加宏观的角度来看，不仅是上述学者们的论述，即便是我国过去针对校园欺凌而 制定的相关政策亦存在笼统、模糊的不足之处，例如预防机制不够健全、报告与处理机 制不够全面以及沟通协作机制欠缺，等等；14同时，这些政策规定中还存在着大量的 “叙述性立法”，该类条款的内容往往以政策性或倡导性规定为表现形式，其宗旨往往
7、 是倡导某种政策或精神，而不是为政府和民众提供解决问题的具体处理路径。总之，以 上种种问题都需要在未来的法治进程中予以进一步克服。二、11部门方案所构建的校园欺凌治理体系评价方案于2017年12月由教育部等11部门联合发布，15其内容包括指导思想， 基本原则，治理内容，以及措施、职责分工、工作要求四个方面。纵观方案的内 容，主要体现了立足于现行法律与政策并力争综合防治的基本思路，方案的核心内 容可以概括为以下几个方面：（一）界定校园欺凌认定标准方案指出：“中小学生欺凌是发生在校园（包括中小学校和中等职业学校）内外、 学生之间，一方（个体或群体）单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施
8、 欺负、侮辱，造成另一方（个体或群体）身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。”这 一界定吸取了学术界观点，第一次从政策层面上清晰地界定了校园欺凌的认定标准。首先，校园欺凌的双方当事人必须是在校生。校园欺凌不同于校园暴力，有学者曾经 对两者进行过比较，指出应当从狭义上界定校园欺凌的概念，即校园欺凌不应包括校外 入侵，也不包括教师作为受害人的现象。16其次，从行为方式上而言，校园欺凌包括 身体伤害、财产伤害与精神伤害。如日本有学者就认为校园欺凌乃是学校中处于强势的 学生从身体或精神方面伤害弱者的行为。17加拿大安大略省也将校园欺凌“界定为一 种有害身心健康、动态的互动过程，是重复使用强势力量进行身
9、体的、言语的或者社会 侵犯的一种形式”。18同时，该方案还明确指出了网络欺凌这一新型的欺凌方 式，可以预见，网络欺凌将是未来校园欺凌呈现出的重要形式。最后，在状态层面上， 方案指出校园欺凌包括了学生间的单次或多次的伤害行为，而过去的经典定义则仅 仅将校园欺凌的状态定位于持续欺凌，19有学者曾提出“单独一次（欺凌）行为如果符 合其他标准，也可以构成校园欺凌。”20该观点被方案予以吸收。（二）树立治理校园欺凌的基本原则方案确立了治理校园欺凌的四项原则：一是坚持教育为先原则。方案指出， 要深入开展中小学生思想道德等教育，培育包括学校工作人员、家长、学生在内的不同 群体树立积极应对校园欺凌的意识；二是
10、坚持预防为主的原则，即强化学校日常的安全 管理，加强对事件频发场所的监管，理顺事件反映渠道，从而及时遏制校园欺凌频发的 态势；三是坚持保护为要的原则。方案要求确保学生，尤其是被欺凌学生的合法权 益，防止二次伤害发生，帮助被欺凌学生尽早恢复正常的学习生活；四是坚持法治为基 的原则，即按照全面依法治国的要求以及“宽容不纵容、关爱又严管”的原则，对欺凌 者采取必要惩治措施，及时纠正不当行为。（三）规划治理校园欺凌的具体措施方案从健全预防机制、坚持依法依规处置、建立长效机制三个方面规划了治理校 园欺凌的具体路径。首先，校园欺凌重在预防，这具体体现在方案的切实加强教 育、组织开展家长培训、严格学校日常管
11、理、定期开展排查四项措施中。尤其是在严格 学校日常管理方面，方案指出学校应设立由校长负责的学生欺凌治理委员会，其成 员包括教职工、校外专家、家长及社区工作者等群体（高中阶段学校还应吸纳学生代 表）。可以说，对学生欺凌治理委员会这一组织的规划设置是方案的重点与亮点：一 方面，它的建立属于一种长效机制，它将在学校内形成应对校园欺凌的牵头与应急组 织，让校园欺凌事件得到及时有效的解决；另一方面，这一组织专业化、多维化的特质 决定了其在事件处理问题上的权威性与合理性，合法认定校园欺凌行为，必须要有独立 且专业的组织，而不能由校方个别领导或部门单独认定。其次，方案要求相关机关拓宽处理渠道，以程序化、层次
12、性的方式处置校园欺凌 事件。具体包括：(1)一旦发生疑似校园欺凌的事件，学校学生欺凌治理委员会须在10 日内完成对欺凌事件性质的界定。(2)县级防治部门具体负责校园欺凌的申诉请求。学校 学生欺凌治理委员会处理程序妥当、事件比较清晰的，应以学校学生欺凌治理委员会的 处理结果为准，确需复查的，需要在15日完成。(3)情节轻微的事件，由学校对欺凌者 展开批评教育；情节较为恶劣的，学校可以请求公安机关的协助；而对于部分性质十分 恶劣的事件，学校可联合其他部门将实施者转入工读学校。(4)公检法部门负责对涉嫌违 反治安管理处罚法以及刑法的学生进行处理。最后，方案要求建立防治校园欺凌的长效机制。这主要分为四
13、个方面：(1)建立 培训机制，加强对教育行政干部、校长以及教师的培训；(2)构建考评机制，将学生欺凌 治理情况纳入相关人员的考评工作中；(3)树立问责意识，把防治学生欺凌工作专项督导 结果作为评价政府教育工作成效的重要内容；(4)健全依法治理机制，建立健全中小学校 法制副校长或法制辅导员制度，把防治学生欺凌作为依法治校工作的重要内容，落实各 项预防和处置学生欺凌措施，配合有关部门妥善处理学生欺凌事件及对实施欺凌学生进 行教育。(四) 划定相关部门的职责分工方案由国务院教育部等11部门共同制定，因此方案也对这11部门的具体职 责分工进行了细致规定，从而形成综合治理的大局面。在方案设计的分工框架中
14、， 教育行政部门负责牵头做好专门(工读)学校的建设工作；中央综治办负责推动将学生欺 凌专项治理纳入社会治安综合治理工作，落实社会治安综合治理领导责任制；人民法院 负责依法妥善审理学生欺凌相关案件，以开展模拟法庭等形式配合学校做好法治宣传工 作；人民检察院负责依法对学生欺凌案件进行审查逮捕、审查起诉，积极参与学校法治 宣传教育；公安机关负责依法办理学生欺凌违反治安管理和涉嫌犯罪案件，强化警校联 动，做好法治宣传工作；民政部门负责引导社会力量加强对被欺凌学生及其家庭的帮扶 救助；司法行政部门负责落实未成年人司法保护制度，建立未成年人司法支持体系；人 力资源社会保障部门负责指导技工学校做好学生欺凌事
15、件的预防和处置工作；共青团组 织负责切实履行综治委预防青少年违法犯罪专项组组长单位职责；妇联组织负责配合有 关部门开展预防学生欺凌相关知识的宣传教育；残联组织负责积极维护残疾儿童、少年 合法权益；学校负责具体实施和落实学生欺凌防治工作。11部门方案较之以往的政策无疑在操作性上具有明显的优势，实现了积极预防与 依法处置并重，多部门联合治理的模式也将会为治理校园欺凌的工作注入多维的力量源 泉。不过，从实践的角度来看，该方案仍然存在一些不足之处，这些不足将会弱化 该方案的实践效果，为后续的治理工作带来潜在的不便。首先，方案确立了11 部门联合治理的协同工作机制，并明确了教育部门的牵头地位，但教育部门
16、如何牵头组 织余下10部门以及学校的工作则未进行深入规定。这必然导致教育部门的这种牵头地位 在实践中缺乏现实的可操作性，也导致关于各部门职责的规定显得杂乱无章，缺乏统摄 效应。其次，方案对社会力量的引入一笔带过，没有给予足够的重视。作为一种复合型 社会学理论的“社会生态的素质压力模型”理论将校园欺凌视为一种压力生活事件， 个体的认知与生物素质以及社会环境中的风险都会对校园欺凌当事者的心理健康产生直 接或间接的作用，21这就在理论上呼唤着治理校园欺凌的社会力量的融入。更何况注 重社会力量在社会治理进程中的作用本来就是我国“法治社会”建设的重要内容，因 此，方案对社会力量的忽视无疑令校园欺凌的治理丧失了有力的社会支持维度。再次，方案要求坚持法治的基本原则，各级公安、人民法院、人民检察院依法
